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2011至2016年中國能源消費量 |
2017年行至“十三五”第二年,能源行業既面臨能源消費總量控制、能耗強度約束、能源結構調整的老問題,又面臨能源供給側改革、能源市場化改革的新問題。從能源行業管理和發展的主線來看,供給側改革、市場化改革是兩大關鍵詞。
供給側改革為重中之重
2017年中央經濟工作會議將“穩中求進”上升為治國理政的重要原則。2017年經濟工作重點在于提升經濟“質量”,弱化“數量”指標,繼續深化供給側結構性改革。在供給側,提高供給質量,減少無效供給、擴大有效供給,著力提升整個供給體系質量。
能源工作重點與經濟工作部署一脈相承。在穩中求進工作的總基調下,能源領域供給側質量改善與結構調整任務依然繁重。這包括低效煤炭資產關停并轉、化石能源清潔利用、非化石能源規模化發展、微網(儲能)等新型能源生產模式的培育、低效重復能源投資的管控。
在能源消費總量控制、環境污染治理、能源結構調整戰略下,當務之急是將能源行業去產能、防范煤電產能過剩、提高清潔能源消費比重放在首要位置。
這三項工作在2016年已取得階段性進展。根據國家能源局通報,2016年化解煤炭過剩產能超額完成全年任務(國務院要求2016年煤炭去產能2.5億噸以上);取消1240萬千瓦不具備核準條件的煤電項目,暫停審批、暫緩建設一批煤電項目;2016年全年光伏累計裝機超過76兆瓦,風電裝機超過1.5億千瓦,非化石能源消費比重達到13.3%,比上年提高1.3個百分點。
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中國一次能源消費總量2030至2035年達到峰值 |
能源行業去產能應該以提高供給質量、提高效率為目的,主要是去除高能耗、高污染、低效率、高成本的產能項目,切忌一刀切。以煤炭為例,去產能對象應集中在資源枯竭、技術裝備落后、開采成本高、環境外部性強的項目,對于不具備安全生產條件、不符合煤炭產業政策、年30萬噸以下的落后煤礦應該嚴格控制;加大對未批先建、超能力生產等違規行為的治理力度。
在煤電產能管理上,國家能源主管部門的態度堅決:“該減速的減速,該剎車的必須剎車,特別是那些高耗能、高污染、未取得合法審批建設手續的項目。凡是開工建設手續不齊備的,一律停止建設。”
除煤電之外,石油化工行業同樣面臨產能過剩問題,低效高成本煉油是去產能主要對象。中國石油經濟技術研究院報告認為,截至2015年年底,中國煉油能力約為7.1億噸,煉油產能過剩1億噸;國內甲醇產能達到6400萬噸,過剩率40%。
從去產能的實踐來看,煤炭領域動作最大,暴露的問題最多。最為突出的是,行政干預帶來煤炭價格的高漲,對煤炭供需產生較大影響。自2016年下半年以來,國內煤價快速反彈,但需求側并未出現實質性改善,政府強力去產能和強力減產是煤價上漲的核心驅動力。
由此,需要警示的是,去產能過程需要妥善處理政府管理與市場邊界,政府部門的監管應該從經濟性監管向社會性監管轉移,監管重點在于制定產業準入條件,環保、能效標準,以提高資源利用效率、保證能源安全、保護生態環境、減少能源開發外部性為主要目的。
電力、油氣改革將有新突破
事經多年改革方案制定、研討之后,能源領域市場化改革有望在2017年全面啟動。
按照全國能源工作會議的部署,今年將持續深化能源體制機制改革,推進能源法治建設,深化電力油氣體制改革。國家發改委亦提出今年在電力、石油、天然氣行業改革實現新的突破,集中力量推進能源關鍵技術裝備創新。
相比之下,電力行業改革領先于油氣改革。新一輪電力市場化改革已于2015年啟動,并在2016年取得階段性進展。目前,電力體制綜改試點、售電及輸配電價等專項試點改革已經全面鋪開,廣東、重慶、云南等地區電改進程領跑全國。
在前期電改推進基礎上,預計2017年電改將進入第二輪爆發期。表現為,市場化售電規模大幅增加(預計占比在20%以上),增量配網試點范圍大幅擴張(第二批、第三批將陸續落地),電價在用能成本下降中貢獻加大,京津冀、晉陜內蒙古寧、華東等重點區域將是改革重點區域。
現階段,石油、天然氣體制改革方案正在制定之中。與電力行業相似,油氣行業同樣面臨中間網絡環節監管、上下游市場放開等問題。電力改革以“放開兩頭、管住中間”為改革原則,逐步放開上游發電、下游售電市場,并允許社會資本參與。從油氣改革的思路看,核心議題集中在油氣管網的公平準入及管制、上游油氣資源區塊退出與流轉、下游油氣市場競爭、油氣進口權和使用權的放開。
改革是利益調整的過程,涉及中央與地方政府、中央企業與地方企業、國資與民資等諸多主體。電力體制改革為油氣改革提供了較好的借鑒,諸如電改采取自上而下與自下而上共同驅動的方式,中央制定指導意見,調動地方政府全面參與改革的積極性;將電力增量市場放開作為改革的主要區域,減少對存量市場的影響,以減少改革阻力;電力改革試點分類實施,因地而異推進改革,改革試點全面開花;電力改革切實向社會資本釋放紅利,調動全社會參與熱情和積極性,近千家售電主體已經成立。
改革不能一蹴而就。油氣與電力既具有一般商品屬性,又有公共品屬性,需要綜合協調能源市場化改革與供應安全、價格安全、市場穩定等問題。(作者為金融機構能源行業研究員;數據來源:國家統計局、中國石油經濟技術研究院 制圖:趙遷 )
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