6月28日，商務(wù)部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2018年版）》，自今年7月28日起施行。本次負(fù)面清單取消了同一外國(guó)投資者設(shè)立超過(guò)30家分店、銷(xiāo)售來(lái)自多個(gè)供應(yīng)商的不同種類(lèi)和品牌成品油的連鎖加油站建設(shè)、經(jīng)營(yíng)須由中方控股的限制條款。這意味著石油領(lǐng)域的終端消費(fèi)環(huán)節(jié)將全面對(duì)外開(kāi)放，未來(lái)外資可以在中國(guó)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)加油站業(yè)務(wù)，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)石油領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放和推進(jìn)市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制改革起到積極的促進(jìn)作用。

由中國(guó)石化與BP公司合資設(shè)立的中石化碧辟加油站。視覺(jué)中國(guó) 供圖

加油站對(duì)外開(kāi)放取得較好成果

我國(guó)加油站環(huán)節(jié)的對(duì)外開(kāi)放表現(xiàn)出了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。2001年中國(guó)加入世貿(mào)組織（WTO）之時(shí)，就明確提出“入市三年內(nèi)成品油零售市場(chǎng)，外國(guó)企業(yè)可在國(guó)內(nèi)開(kāi)辦加油站；五年內(nèi)放開(kāi)成品油批發(fā)市場(chǎng)，外國(guó)公司可在國(guó)內(nèi)營(yíng)建油庫(kù)、碼頭和銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行成品油批發(fā)業(yè)務(wù)”。

2004年頒布的《外商投資商業(yè)領(lǐng)域管理辦法》明確“外商投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)加油站從事成品油零售的，應(yīng)具有穩(wěn)定的成品油供應(yīng)渠道，符合當(dāng)?shù)丶佑驼窘ㄔO(shè)規(guī)劃”。

2007年《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》修訂后，規(guī)定“成品油批發(fā)及加油站建設(shè)、管理屬限制外商投資產(chǎn)業(yè)”，同一外國(guó)投資者設(shè)立超過(guò)30家分店、銷(xiāo)售來(lái)自多個(gè)供應(yīng)商的不同種類(lèi)和品牌成品油的連鎖加油站，由中方控股。

在2008年頒布的《外商投資準(zhǔn)入管理指引手冊(cè)》中，將外商投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍涉及的成品油分銷(xiāo)業(yè)務(wù)下放到省級(jí)商務(wù)主管部門(mén)審批。

2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)外資增長(zhǎng)若干措施的通知》，明確進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)外開(kāi)放范圍，持續(xù)推進(jìn)加油站等領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放。直至最新下發(fā)的負(fù)面清單，全面取消了外商投資經(jīng)營(yíng)加油站業(yè)務(wù)的限制。

在加油站環(huán)節(jié)持續(xù)推進(jìn)對(duì)外開(kāi)放取得了明顯的效果。國(guó)際大石油公司與中國(guó)企業(yè)合資開(kāi)辦經(jīng)營(yíng)的加油站已具有一定規(guī)模，在經(jīng)營(yíng)地選擇上，主要集中在中國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，成品油市場(chǎng)容量相對(duì)較高，銷(xiāo)量較大，為其獲取合理的投資收益提供了充足保障。

由中化集團(tuán)和道達(dá)爾公司合資設(shè)立的中化道達(dá)爾加油站。張旭 攝

位于北京市京密路旁的殼牌加油站。張旭 攝

加油站完全放開(kāi)的條件基本成熟

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，中國(guó)堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，堅(jiān)持打開(kāi)國(guó)門(mén)搞建設(shè)，積極促進(jìn)“一帶一路”國(guó)際合作。這對(duì)提高對(duì)外開(kāi)放水平提出了新的要求。

在這樣的政策環(huán)境下，加油站作為石油產(chǎn)業(yè)鏈的終端業(yè)務(wù)，首先實(shí)現(xiàn)對(duì)外完全開(kāi)放、取消外商投資限制，主要有兩大背景因素。

一是加油站業(yè)務(wù)已經(jīng)基本形成競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。目前國(guó)內(nèi)加油站數(shù)量已經(jīng)超過(guò)11萬(wàn)座，其中中國(guó)石油和中國(guó)石化總計(jì)占比50%左右，這意味著在加油站業(yè)務(wù)方面，市場(chǎng)參與主體和競(jìng)爭(zhēng)主體已經(jīng)呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢(shì)。

當(dāng)前，除了加油站等成品油零售業(yè)務(wù)的布局和外商投資受到較為嚴(yán)格的政府審批之外，成品油終端銷(xiāo)售業(yè)務(wù)已經(jīng)基本具備自由競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的條件。雖然成品油價(jià)格還沒(méi)有完全實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià)，但現(xiàn)在國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)公布的是零售最高限價(jià)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為充分的情況下，許多加油站已經(jīng)實(shí)行經(jīng)常性降價(jià)，與規(guī)定的零售最高限價(jià)相比，成品油價(jià)格到位率長(zhǎng)期維持在98%左右。這說(shuō)明，國(guó)家實(shí)施的成品油政府指導(dǎo)價(jià)并沒(méi)有影響加油站業(yè)務(wù)構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)格局。

二是國(guó)內(nèi)成品油資源豐富，呈現(xiàn)出供大于求的局面。截至2017年年末，中國(guó)煉油能力達(dá)7.7億噸/年，比2016年凈增加1760萬(wàn)噸，但主營(yíng)煉廠(chǎng)開(kāi)工率繼續(xù)下降，全國(guó)煉廠(chǎng)開(kāi)工率73.6%，超過(guò)1/4的產(chǎn)能過(guò)剩。當(dāng)年生產(chǎn)成品油3.58億噸，成品油出口4099.9萬(wàn)噸，較2016年增加8%，占成品油總產(chǎn)量的11.44%，而成品油消費(fèi)總量3.22億噸，成品油供應(yīng)量明顯大于需求量，這也是導(dǎo)致煉廠(chǎng)開(kāi)工率多年來(lái)連續(xù)在75%以下運(yùn)行和成品油出口保持快速增長(zhǎng)的重要原因。加油站零售環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)成為市場(chǎng)自身的必然選擇。

由中國(guó)石化、?？松梨凇⑸程匕⒚篮腺Y設(shè)立的中石化森美加油站。視覺(jué)中國(guó) 供圖

　　產(chǎn)業(yè)鏈下游放開(kāi)促進(jìn)深化成品油市場(chǎng)改革

加油站業(yè)務(wù)完全對(duì)外資開(kāi)放后，與中國(guó)的企業(yè)合資經(jīng)營(yíng)不再是外資進(jìn)入成品油終端銷(xiāo)售業(yè)務(wù)的唯一方式，其既可以選擇與合適的中國(guó)企業(yè)以參股或控股方式開(kāi)展業(yè)務(wù)，更可以獨(dú)立地設(shè)立公司和投資加油站開(kāi)展業(yè)務(wù)。這將使中國(guó)的成品油終端銷(xiāo)售業(yè)務(wù)面臨更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

一方面，加油站將不再簡(jiǎn)單地在最高限價(jià)內(nèi)比拼價(jià)格，而轉(zhuǎn)向以樹(shù)立品牌形象、比拼服務(wù)和實(shí)施差異化價(jià)格等為主的綜合性競(jìng)爭(zhēng)，品牌佳、服務(wù)好的加油站價(jià)格可能要高些，市場(chǎng)將自動(dòng)淘汰那些以缺斤短兩為主的“假低價(jià)”營(yíng)銷(xiāo)的加油站，提升成品油終端銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的綜合服務(wù)能力。

另一方面，也將加大在成品油消費(fèi)聚集地和以城市為中心的加油站布局的競(jìng)爭(zhēng)。在依然對(duì)加油站建設(shè)規(guī)劃實(shí)施嚴(yán)格管控的情況下，不排除短期內(nèi)將出現(xiàn)新一輪加油站收購(gòu)潮，抬升加油站的收購(gòu)價(jià)格。因此，需加強(qiáng)相應(yīng)監(jiān)管，避免產(chǎn)生新的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

從深層次看，此次對(duì)外全面開(kāi)放將對(duì)成品油領(lǐng)域乃至石油領(lǐng)域的改革產(chǎn)生深刻影響。這種影響可以從兩條線(xiàn)進(jìn)行考察。一條線(xiàn)是石油價(jià)格市場(chǎng)化改革，另一條線(xiàn)是石油產(chǎn)業(yè)鏈改革。

從石油價(jià)格市場(chǎng)化改革看，將沿著成品油終端銷(xiāo)售價(jià)格市場(chǎng)化、成品油批發(fā)價(jià)格市場(chǎng)化和建立成品油現(xiàn)貨報(bào)價(jià)體系，并最終掛牌上市成品油期貨的路徑發(fā)展。

一是將加快實(shí)施成品油終端銷(xiāo)售環(huán)節(jié)完全的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制。隨著成品油終端銷(xiāo)售競(jìng)爭(zhēng)的不斷加劇，消費(fèi)者將根據(jù)自己對(duì)加油站的品牌偏好和服務(wù)偏好建立起特有的價(jià)格預(yù)期和承受能力，消費(fèi)行為走向理性和成熟，從而導(dǎo)致銷(xiāo)售價(jià)格將呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)。屆時(shí)，繼續(xù)實(shí)施現(xiàn)有的成品油政府指導(dǎo)價(jià)將不能反映市場(chǎng)的真實(shí)狀態(tài)，各類(lèi)資本經(jīng)營(yíng)的加油站也將適應(yīng)消費(fèi)者的需求，制定相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)策略，通過(guò)不同的營(yíng)銷(xiāo)價(jià)格反映自身的成品油資源獲取能力、加油站位置特點(diǎn)、品牌服務(wù)優(yōu)勢(shì)等。市場(chǎng)已經(jīng)具備了自主定價(jià)的能力。

二是加油站環(huán)節(jié)的價(jià)格市場(chǎng)化將倒逼成品油批發(fā)環(huán)節(jié)的價(jià)格市場(chǎng)化。按照現(xiàn)行的石油價(jià)格管理辦法，成品油批發(fā)價(jià)格是按照零售最高價(jià)格扣減配送費(fèi)用和運(yùn)雜費(fèi)后倒算確定的，不能反映成品油資源的供需狀況。一旦加油站實(shí)施靈活的市場(chǎng)化定價(jià)，將對(duì)成品油批發(fā)環(huán)節(jié)形成壓力，促進(jìn)批發(fā)環(huán)節(jié)根據(jù)市場(chǎng)狀況實(shí)施市場(chǎng)化定價(jià)，并對(duì)價(jià)格進(jìn)行適時(shí)靈活調(diào)整。

三是促進(jìn)建立包括現(xiàn)貨價(jià)格和期貨價(jià)格在內(nèi)的立體化的成品油報(bào)價(jià)體系。市場(chǎng)化賦予了市場(chǎng)參與者自由定價(jià)的權(quán)利，但也對(duì)價(jià)格透明化提出了要求。建立反映成品油現(xiàn)實(shí)供需狀況的現(xiàn)貨報(bào)價(jià)體系將有助于形成合理的價(jià)格預(yù)期，保持成品油資源的合理流動(dòng)，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。同時(shí)，盡快掛牌上市成品油期貨，使形成的期貨價(jià)格能夠較為充分地反映中國(guó)成品油市場(chǎng)的長(zhǎng)期供需變化趨勢(shì)，在國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)之間形成有效的成品油資源雙向流動(dòng)。這將對(duì)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)成品油終端銷(xiāo)售價(jià)格產(chǎn)生重要作用，并為市場(chǎng)參與者提供較好的風(fēng)險(xiǎn)管理工具，有助于成品油市場(chǎng)的長(zhǎng)期、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

從石油產(chǎn)業(yè)鏈改革看，加油站是石油市場(chǎng)的終端環(huán)節(jié)，直接面對(duì)具體的石油消費(fèi)者，而消費(fèi)行為變化必然沿著加油站、成品油批發(fā)、煉廠(chǎng)、管道運(yùn)輸?shù)穆窂阶罱K反饋至石油的勘探開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)。因此，放在深化石油領(lǐng)域改革的范疇看，以加油站為主的終端市場(chǎng)完全放開(kāi)之后，應(yīng)放開(kāi)成品油批發(fā)環(huán)節(jié)的外商獨(dú)立投資和市場(chǎng)準(zhǔn)入，加強(qiáng)成品油油庫(kù)等儲(chǔ)油設(shè)施的建設(shè)，增強(qiáng)成品油市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力。

而后，要適時(shí)放開(kāi)成品油進(jìn)出口限制，使國(guó)際成品油資源能夠有序進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，建立與中國(guó)煉廠(chǎng)成品油資源之間的雙向流動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)煉廠(chǎng)環(huán)節(jié)的改革深化，使外商資本能夠參與中國(guó)的煉廠(chǎng)建設(shè)和布局調(diào)整，有助于優(yōu)化中國(guó)的煉廠(chǎng)布局結(jié)構(gòu)，提升中國(guó)煉油在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

最后，深化改革將觸及石油產(chǎn)業(yè)鏈的上游勘探開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)業(yè)務(wù)和油品運(yùn)輸業(yè)務(wù)。就上游業(yè)務(wù)而言，雖然深化石油領(lǐng)域改革的意見(jiàn)做出了很多很好的安排，但如何建立市場(chǎng)化的礦權(quán)管理制度依然有較多的工作要做，也需要在油氣管理體制做出更多嘗試。

總之，成品油終端銷(xiāo)售業(yè)務(wù)完全對(duì)外資開(kāi)放，標(biāo)志著中國(guó)的油氣改革進(jìn)入了新的階段，具有深遠(yuǎn)意義。這將有助于完善構(gòu)建充分競(jìng)爭(zhēng)的成品油終端銷(xiāo)售市場(chǎng)格局，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為手段，激發(fā)市場(chǎng)的活力，促進(jìn)加油站業(yè)務(wù)的規(guī)范發(fā)展。但更重要的是，將從石油價(jià)格市場(chǎng)化改革和石油產(chǎn)業(yè)鏈改革兩條線(xiàn)對(duì)中國(guó)的油氣體制改革鋪路奠基，全面實(shí)施完成石油價(jià)格市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，提高石油產(chǎn)業(yè)鏈利用外資的能力水平，更好地服務(wù)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)石油安全保障能力。（作者：馮保國(guó)，為能源戰(zhàn)略學(xué)者）