國能發規劃〔2025〕16號

各省（自治區、直轄市）能源局，有關省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團發展改革委，各派出機構，有關中央企業：

為深入貫徹落實黨中央、國務院有關決策部署，扎實做好2025年能源工作，持續推動能源高質量發展，我局研究制定了《2025年能源工作指導意見》，現印發給你們，請結合實際做好相關工作。

國家能源局

2025年2月27日

2025年能源工作指導意見

2025年是“十四五”規劃收官之年，做好全年能源工作意義重大。為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，以能源高質量發展和高水平安全助力我國經濟持續回升向好，滿足人民群眾日益增長的美好生活用能需求，制定本意見。

一、總體要求

（一）指導思想

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，完整準確全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，以更高標準踐行能源安全新戰略，加快規劃建設新型能源體系，持續提升能源安全保障能力，積極穩妥推進能源綠色低碳轉型，依靠改革創新培育能源發展新動能，務實推進能源國際合作，高質量完成“十四五”規劃目標任務，為實現“十五五”良好開局打下堅實基礎，有力支撐中國式現代化建設。

（二）基本原則

一是堅持底線思維，持續增強能源安全保障能力。發揮化石能源兜底保障作用，強化非化石能源安全可靠有序替代，提升系統調節能力，保持國內能源生產合理彈性和適當儲備，壓實能源安全生產責任，強化海外能源資源供應保障，守牢能源安全底線。

二是堅持綠色低碳，持續推進能源結構調整優化。堅持生態優先、綠色發展，協同推進降碳減污擴綠增長。大力發展可再生能源，統籌新能源就地消納和外送，加強化石能源清潔高效開發利用，積極推進能源消費側節能降碳，加快能源消費方式轉型，提高非化石能源消費比重。

三是堅持深化改革，持續激發能源發展活力動力。堅持問題導向和目標導向，把深化能源體制機制改革擺在更加突出位置，大力破除制約能源高質量發展的體制機制障礙，不斷把制度優勢更好地轉化為能源發展的不竭動力，持續推進能源高質量發展。

四是堅持創新引領，持續培育發展能源新技術新產業新模式。堅持科技自立自強和創新驅動發展戰略，強化補短板鍛長板，加快能源關鍵核心技術裝備攻關和試點應用，因地制宜發展能源新質生產力，積極運用數字技術、綠色技術，推進現代化能源產業體系建設。

（三）主要目標

供應保障能力持續增強。全國能源生產總量穩步提升。煤炭穩產增產，原油產量保持2億噸以上，天然氣產量保持較快增長，油氣儲備規模持續增加。全國發電總裝機達到36億千瓦以上，新增新能源發電裝機規模2億千瓦以上，發電量達到10.6萬億千瓦時左右，跨省跨區輸電能力持續提升。

綠色低碳轉型不斷深化。非化石能源發電裝機占比提高到60%左右，非化石能源占能源消費總量比重提高到20%左右。工業、交通、建筑等重點領域可再生能源替代取得新進展。新能源消納和調控政策措施進一步完善，綠色低碳發展政策機制進一步健全。

發展質量效益穩步提升。火電機組平均供電煤耗保持合理水平。風電、光伏發電利用率保持合理水平，光伏治沙等綜合效益更加顯著。大型煤礦基本實現智能化。初步建成全國統一電力市場體系，資源配置進一步優化。

二、大力提升能源安全保障能力

夯實能源安全保障基礎。強化煤炭礦區總體規劃管理，提升礦區集約化規模化開發水平，加強煤礦產能“一本賬”管理，提高煤炭產能調控精準性、有效性。推進煤炭供應保障基地建設，有序核準一批大型現代化煤礦，加快已核準煤礦項目建設，持續推進煤炭產能儲備工作。強化油氣勘探開發，在老油田提高采收率、深地深水規模建產、非常規油氣增產方面取得新突破，加快大慶、勝利國家級頁巖油示范區建設，持續提升油氣儲備能力，推動大慶升平、長慶雷龍灣等儲氣項目建設，推進煤制油氣重大項目建設。落實清單管理機制，強化已納規支撐性調節性電源建設，出臺管理工作辦法。

提高區域能源協同保障能力。推動長三角、粵港澳大灣區、黃河流域等區域能源規劃實施，深化東北地區、長江經濟帶能源高質量發展規劃政策研究。強化經濟大省能源要素保障，更好發揮能源資源大省優勢，推動金上—湖北、隴東—山東等特高壓工程建成投運，加快陜西—安徽、甘肅—浙江等特高壓直流以及阿壩—成都東等特高壓交流工程建設，抓緊開展重點特高壓輸電、直流背靠背工程以及跨省交流互濟工程前期工作。推進川氣東送二線、虎林—長春—石家莊等天然氣干線管道項目建設。

強化能源安全重大風險管控。推動《國家電力應急救援隊伍調用辦法》《電力企業應急預案管理辦法》制修訂。強化煤炭供應保障監測，完善電力供需平衡預警機制，“一省一策”做好保供預案，強化極端天氣搶險救災。推動重要電力用戶規范配備應急電源，推進國家級電力應急基地和研究中心建設。加強能源關鍵信息基礎設施網絡安全風險監測，組織開展網絡實戰演習，穩妥推進能源行業北斗規模應用。強化能源行業數據安全管理。

三、積極穩妥推進能源綠色低碳轉型

保持非化石能源良好發展態勢。積極推進第二批、第三批“沙戈荒”大型風電光伏基地和主要流域水風光一體化基地建設，科學謀劃“十五五”“沙戈荒”新能源大基地布局方案，穩步推進重大水電工程建設，積極推動海上風電項目開發建設，加大光伏治沙、光熱項目建設力度，推動抽水蓄能裝機容量達到6200萬千瓦以上，核準一批條件成熟的沿海核電項目，因地制宜推動核能綜合利用。深入研究光伏行業高質量發展思路，抓好風電和光伏發電資源普查試點工作。建立非化石能源開發利用情況監測機制。

統籌推進新型電力系統建設。推動新型電力系統九大行動落地見效，強化新型電力系統建設與“兩重”“兩新”政策有效銜接，深化電力保供能力建設思路舉措、統籌新能源發展和消納體系建設等重點問題研究。夯實電力系統穩定基礎，做好全國電力系統設計。強化調節能力規劃統籌和建設方案編制，完善調節資源調用方式，強化調節資源調用監管。推動配電網高質量發展，做好配電網建設改造，建立健全配電網發展指標評價體系，補強供電短板。深入研究謀劃煤電降碳思路舉措，分階段、按步驟實施新一代煤電升級專項行動。提升需求側協同能力，推進虛擬電廠高質量發展。

持續深化能源開發利用方式變革。統籌新能源與重點產業優化布局，拓展新能源應用場景，在工業、交通、建筑、數據中心等重點領域大力實施可再生能源替代行動，積極支持零碳園區建設和光伏建筑一體化，更好促進新能源就地消納。拓展地熱能、生物質能、太陽能等可再生能源供暖應用。持續深化煤炭清潔高效利用，推動煤炭洗選高質量發展，加強煤礦瓦斯抽采利用，促進煤炭礦區采煤采氣一體化發展。深入實施油氣與新能源融合發展，依托重點油氣產區加快發展二氧化碳驅油及封存。積極推進煉油行業綠色創新高質量發展。持續推動煤電“三改聯動”和落后產能淘汰。

四、深入推進能源改革和法治建設

持續完善能源體制機制。完善能源資源探產供儲銷統籌和銜接機制，持續深化油氣管網機制改革，優化管網建設和運營機制。研究建立能源行業碳排放核算機制。創新新能源價格機制和消納方式，推動新能源全面參與市場，實現新能源由保障性收購向市場化消納轉變。研究制定綠電直連政策措施。出臺促進綠證市場高質量發展的政策文件，落實綠色電力消費促進機制，完善可再生能源消納責任權重制度，壓實電力用戶綠電消納責任。建立適應新型儲能、虛擬電廠廣泛參與的市場機制。

深化全國統一電力市場建設。加強國家、區域/省等多層次市場協同。持續完善關鍵機制設計，進一步健全電力市場“1+N”基礎規則體系，推動電力中長期市場連續運營，完善輔助服務市場機制，實現省級電力現貨市場基本全覆蓋。實現南方區域電力市場長周期結算試運行，進一步擴大長三角電力市場交易規模，穩妥推進京津冀電力市場建設。推動跨省跨區市場化交易，推進省級市場標準化建設，制定電力現貨市場建設指引。

不斷健全能源法治體系。組織完善落實能源法的配套法規、規章和重要政策文件。加快推進電力法、可再生能源法、煤炭法以及電力安全事故應急處理和調查處理條例等制修訂，推動制定《石油儲備條例》。加強能源監管立法研究，開展配套規章起草工作。與全國人大法工委聯合編制印發能源法釋義，詳細解讀能源法立法精神、重點制度及實施機制，開展能源法培訓，提高依法行政水平。

五、加快推動能源科技自立自強

持續完善能源科技創新體系。完成存量創新平臺新一輪考核評價，開展“賽馬爭先”創新平臺中期評估。持續完善能源裝備高質量發展政策，提升能源裝備產業鏈自主可控能力。印發能源行業標準計劃年度立項指南，加大培育能源新質生產力、促進綠色低碳轉型、支撐深化改革、保障能源安全等方向重點標準立項支持力度，加強能源數智化、新型電力系統、新型儲能、氫能、綠色液體燃料等領域標準供給，研究布局一批新興領域標委會。

強化能源關鍵核心技術攻關。加大新能源發展重大技術攻關力度，高質量推進智能電網、煤炭、油氣國家科技重大專項和能源領域四個國家重點研發計劃重點專項，抓緊建立健全國家重大科技項目組織管理體系，制定年度項目指南，加強項目監督管理。強化新型儲能等技術特別是長時儲能技術創新攻關和前瞻性布局。做好“十五五”能源領域國家重點研發計劃的研究動議，力爭新設立一批國家科技計劃專項。加強燃氣輪機創新發展試點項目跟蹤管理。組織開展第五批能源領域首臺（套）重大技術裝備申報評定，做好能源技術裝備補短板工作。用足用好“兩新”政策，促進能源產業高端化、智能化、綠色化發展。

培育發展壯大能源新產業新業態。探索大型風電光伏基地與相關產業集成式發展新模式，穩步發展可再生能源制氫及可持續燃料產業，穩步推動燃料電池汽車試點應用，有序推進全國氫能信息平臺建設，穩妥有序探索開展管道輸氫項目試點應用，推動各地建立完善氫能管理機制。深化新型儲能等技術創新與產業發展等關鍵問題研究，加強新型儲能試點項目跟蹤。開展綠色液體燃料技術攻關和產業化試點。推進構網型技術、系統友好型新能源電站和智能微電網、算電協同等新技術新模式試點。組織開展煤礦智能化建設重點領域試點工程，穩步推動首批國家能源核電數字化轉型技術試點項目建設，推進人工智能技術在能源領域的試點應用。

六、切實增強人民群眾用能滿意度

提升民生用能服務保障水平。制定出臺新一輪提升“獲得電力”服務水平政策文件，全力打造現代化用電營商環境。大力推進車網互動規模化應用試點，推動多場景充電基礎設施建設。以精準監管做好民生實事，組織開展民生用電服務突出問題專項監管，常態化推進頻繁停電整治。健全完善北方地區冬季清潔取暖長效機制，切實保障人民群眾溫暖過冬。加強12398熱線投訴舉報處理制度宣貫落實，持續提升工作質效。

推動縣域能源高質量發展。積極推動縣域能源清潔低碳轉型。加大農村可再生能源開發和惠民利民力度，深入開展“千鄉萬村馭風行動”和“千家萬戶沐光行動”，穩步推進第一批、第二批農村能源革命試點建設。用好中央預算內資金，持續推進農網鞏固提升工程，加快補齊農村電網短板。

七、著力提升能源監管效能

切實維護公平公正市場秩序。加強電網、油氣管網等自然壟斷環節監管，防止利用壟斷優勢向上下游競爭性環節延伸。繼續選取6個省份開展電力領域綜合監管，對電力規劃建設、生產運行、供應保障實施全鏈條監管。開展電網公平開放和電力市場秩序突出問題等專項監管，常態化整治地方不當干預電力市場化交易行為。出臺《石油天然氣基礎設施規劃建設與運營管理辦法》《油氣管網設施公平開放監管辦法》。

持續加強電力安全監管工作。深入推進能源電力系統安全生產治本攻堅三年行動，開展重大、高頻電力安全隱患“百日攻堅”專項排查整治，實施電力安全治理體系建設、電力建設施工安全和工程質量等專項監管。深入開展運行方式分析，排查電網結構性問題。科學界定新能源和新型并網主體涉網安全管理范圍，制定用戶側涉網安全管理要點，推動各方落實涉網安全管理要求。建立健全電力建設工程施工安全事故反措更新長效機制。制修訂電力監控系統安全防護規定配套文件。

八、鞏固深化能源國際合作

持續增強海外資源供應保障能力。加強與重點國家和地區的常規和非常規油氣合作，積極穩妥推進跨境油氣進口通道建設，積極推動中亞國家向我國穩定供氣，鞏固拓展與煤炭資源大國合作。

統籌做好重點國家和地區能源合作。加強重點國家形勢分析和風險評估，維護油氣進口安全。積極推動中歐能源務實合作，深化與“一帶一路”國家風電、光伏、氫能等領域合作，持續做好與周邊國家電力互聯互通。加強綠證國際互認工作。

積極參與全球能源治理。籌辦上海合作組織能源部長會議及相關活動，舉辦2025年國際能源變革論壇、第四屆“一帶一路”能源合作伙伴關系論壇。深度參與IEA、G20、APEC、IRENA等涉能源領域重要多邊機制，支持國內機構參與國際標準研制，深化標準國際化交流合作。

九、統籌推進能源規劃編制實施

加力完成“十四五”能源規劃目標任務。加強規劃實施要素保障，做好規劃重大項目實施監測調度，持續開展規劃實施專項監管，推動“十四五”規劃目標任務如期完成，開展“十四五”能源規劃和分領域規劃實施情況總結評估。

科學謀劃“十五五”能源規劃。堅持系統觀念，圍繞“十五五”經濟社會發展主要目標任務，科學研判能源消費總量、分品種需求，深入研究全國最優電力流向布局、非化石能源替代化石能源思路舉措等重大關鍵問題，謀劃重大戰略任務、重大改革舉措、重大工程項目，科學編制“十五五”綜合能源規劃和分領域能源規劃草案。堅持“全國一盤棋”，加強國家和省級規劃銜接，確保省級規劃與國家規劃協調一致，更好服務全國能源發展大局。修訂《能源規劃管理辦法》。

各省（區、市）能源主管部門、國家能源局各派出機構和有關能源企業，要依據本指導意見，結合本地區和企業的實際情況，更加積極有為開展工作，加強能源安全保障能力建設，推動能源高質量發展不斷取得新成效，為推進中國式現代化提供堅強能源保障。

附件2：

《2025年能源工作指導意見》政策解讀

為深入貫徹落實黨中央、國務院有關決策部署，以更高標準踐行能源安全新戰略，扎實做好2025年能源工作，以能源高質量發展和高水平安全助力我國經濟持續回升向好，國家能源局研究制定了《2025年能源工作指導意見》（以下簡稱《指導意見》），現從四個方面對《指導意見》進行解讀。

一、出臺背景

制定年度工作指導意見是《能源規劃管理辦法》明確規定的一項任務，也是能源行業統一思想、形成合力，推動能源高質量發展的重要舉措。2024年，能源行業深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，以“四個革命，一個合作”能源安全新戰略為根本遵循，統籌推進能源高質量發展和高水平安全，能源安全保障能力進一步增強，規模以上工業原煤產量創歷史新高，原油產量連續三年穩產2億噸以上，規模以上工業天然氣產量連續八年增產超百億立方米，能源消費結構持續優化，綠色低碳發展水平進一步提升。

當前，我國能源發展也面臨一些風險挑戰，國際形勢復雜嚴峻，油氣外采率仍較高，新能源快速增長對系統消納提出更高要求，能源關鍵技術裝備攻關仍需強化，能源體制機制改革需向縱深推進。《指導意見》提出針對性政策舉措，有助于指導各地和各有關單位進一步加快規劃建設新型能源體系，合力完成“十四五”收官，以能源高質量發展和高水平安全助力我國經濟持續回升向好，滿足人民群眾日益增長的美好生活用能需求。

二、主要考慮

《指導意見》堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，以更高標準踐行能源安全新戰略，提出堅持底線思維，持續增強能源安全保障能力，充分發揮化石能源兜底保障作用，強化非化石能源安全可靠有序替代，守牢能源安全底線；堅持綠色低碳，持續推進能源結構調整優化，協同推進降碳減污擴綠增長，提高非化石能源消費比重；堅持深化改革，持續激發能源發展活力動力，把深化能源體制機制改革擺在更加突出位置，不斷把制度優勢更好地轉化為能源發展的不竭動力；堅持創新引領，持續培育發展能源新技術新產業新模式，加快能源關鍵核心技術裝備攻關，因地制宜發展能源新質生產力，推進現代化能源產業體系建設。

三、工作目標

《指導意見》提出了2025年能源工作的主要目標：供應保障能力方面，全國能源生產總量穩步提升。煤炭穩產增產，原油產量保持2億噸以上，天然氣產量保持較快增長，油氣儲備規模持續增加。全國發電總裝機達到36億千瓦以上，新增新能源發電裝機規模2億千瓦以上，發電量達到10.6萬億千瓦時左右，跨省跨區輸電能力持續提升。綠色低碳轉型方面，非化石能源發電裝機占比提高到60%左右，非化石能源占能源消費總量比重提高到20%左右。工業、交通、建筑等重點領域可再生能源替代取得新進展。新能源消納和調控政策措施進一步完善，綠色低碳發展政策機制進一步健全。發展質量效益方面，火電機組平均供電煤耗保持合理水平。風電、光伏發電利用率保持合理水平，光伏治沙等綜合效益更加顯著。大型煤礦基本實現智能化。初步建成全國統一電力市場體系，資源配置進一步優化。

四、重點任務

《指導意見》提出21項年度重點任務。一是從夯實能源安全保障基礎、提高區域能源協同保障能力、強化能源安全重大風險管控三個方面，大力提升能源安全保障能力。二是從保持非化石能源良好發展態勢、統籌推進新型電力系統建設、持續深化能源開發利用方式變革三個方面，積極穩妥推進能源綠色低碳轉型。三是從持續完善能源體制機制、深化全國統一電力市場建設、不斷健全能源法治體系三個方面，深入推進能源改革和法治建設。四是從持續完善能源科技創新體系、強化能源關鍵核心技術攻關、培育發展壯大能源新產業新業態三個方面，加快推動能源科技自立自強。五是從提升民生用能服務保障水平、推動縣域能源高質量發展兩個方面，切實增強人民群眾用能滿意度。六是從切實維護公平公正市場秩序、持續加強電力安全監管工作兩個方面，著力提升能源監管效能。七是從持續增強海外資源供應保障能力、統籌做好重點國家和地區能源合作、積極參與全球能源治理三個方面，鞏固深化能源國際合作。八是從加力完成“十四五”能源規劃目標任務、科學謀劃“十五五”能源規劃兩個方面，統籌推進能源規劃編制實施。