“關(guān)鍵在政府職能轉(zhuǎn)變，成敗與否，在此一舉?！边@是3月18日新任總理溫家寶答記者問時(shí)，談及新一屆政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)使用的語言。
總理的話，言簡意賅，耐人尋味。
寥寥數(shù)字，承載的是新任總理對這次政府機(jī)構(gòu)改革的決心和厚望，它預(yù)示著這次看似動作不大的機(jī)構(gòu)改革背后蘊(yùn)含著一個(gè)重大的命題：跨進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)之門。
讓我們先梳理梳理1998年以來我國政府機(jī)構(gòu)改革的脈絡(luò)，這將有助于人們?nèi)ビ|及這個(gè)重大命題。
轉(zhuǎn)角色———
弄清政府不該管什么
考察我國政府機(jī)構(gòu)變遷的歷程，就會發(fā)現(xiàn)，“精簡—膨脹—精簡”的怪圈像只幽靈，揮之不去。1949年建國時(shí)國務(wù)院組成部門為35個(gè)，此后，雖歷經(jīng)改革，但政府機(jī)構(gòu)總數(shù)仍不斷攀升，1981年為100個(gè)，達(dá)到新中國成立以來的最高峰。
政府機(jī)構(gòu)如此臃腫，改革勢在必行。
在1982年3月開始的那場改革中，國務(wù)院機(jī)構(gòu)減為61個(gè)，人員從5.1萬人減至3萬人。然而，改革似乎無法擺脫反彈的尷尬，四年后，政府機(jī)構(gòu)又增至72個(gè)。
尷尬緣自體制。當(dāng)時(shí)我國從整體上實(shí)行的仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這種體制強(qiáng)調(diào)政府依靠行政權(quán)力配置資源，因而，政府必然是“全能政府”，它不僅包攬一切，而且還隨著新生成的社會事務(wù)同比例地增設(shè)機(jī)構(gòu)與人員。
轉(zhuǎn)折發(fā)生在1998年。那次改革將國務(wù)院組成部門由40個(gè)減少到29個(gè)，人員總數(shù)減少一半，全國精簡行政編制115萬人。這次改革之后，我國基本走出“精簡—膨脹—精簡”的怪圈。
那是一場革命。雖然這是改革開放以來力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革，但革命的真正意義并不僅僅在于機(jī)構(gòu)的消腫，而最大意義在于它拉開了政府角色轉(zhuǎn)型的序幕。
政府的角色轉(zhuǎn)型是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求進(jìn)行的。重要標(biāo)志是，伴隨著社會主義市場體制的完善，政府開始告別大包大攬，把自己不該管的東西剔除出去。
決心最大的動作是政府逐步退出微觀管理領(lǐng)域。改革之初，國務(wù)院就將紡織部、輕工部、內(nèi)貿(mào)部等專業(yè)管理部門改組成國家局，設(shè)在國家經(jīng)貿(mào)委屬下。2001年，國務(wù)院又撤銷了國家經(jīng)貿(mào)委屬9個(gè)國家行業(yè)主管局，從而徹底結(jié)束了50多年來政府按條塊分割方式直接管理企業(yè)的歷史。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這期間，國務(wù)院各部門將200多項(xiàng)職能交給企業(yè)、中介組織或地方承擔(dān)。
退出微觀管理領(lǐng)域的前提是政企分開。與機(jī)構(gòu)改革同步推進(jìn)，中央、地方黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤，軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)不再經(jīng)商辦企業(yè)?！懊撱^”顯然是政企分開的重要步驟，它給政府的微觀管理來了個(gè)釜底抽薪。
最經(jīng)典的角色轉(zhuǎn)型要數(shù)改革行政審批制度。審批是政府最大的一塊既得利益。不少機(jī)構(gòu)就是因?qū)徟O(shè)置，因?qū)徟鴫汛?。?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國務(wù)院60多個(gè)相關(guān)部門共有審批事項(xiàng)4159項(xiàng)，省級政府的行政審批事項(xiàng)多的有幾千項(xiàng)。目前，這項(xiàng)被稱之為政府革命的改革取得重要進(jìn)展，國務(wù)院已取消行政審批事項(xiàng)達(dá)1195個(gè)。
角色轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是政府角色意識的蘇醒和歸位。
這是一種突破。在政府報(bào)告中，朱镕基同志將1998年以來的機(jī)構(gòu)改革稱之為：“進(jìn)一步改變了長期以來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府機(jī)構(gòu)框架。”
這是一種發(fā)展。王忠禹同志的評價(jià)是：“適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制正在形成?！?nbsp;
轉(zhuǎn)職能———
明確政府怎么管
十六大將建立符合市場經(jīng)濟(jì)體制的政府職能調(diào)整的方向定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革雖然并沒有大幅削減機(jī)構(gòu)和人員，但改革的著力點(diǎn)放在了圍繞這四大方向重新設(shè)計(jì)、調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)定與職能整合定位上。
在剛剛閉幕的十屆人大一次會議上，代表委員們注意到了這種變化。他們認(rèn)為，這樣的改革真正涉及到政府行政思維和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，“更具有革命性”，“意義非同一般”。
“怎樣管”，是政府通過這次機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要命題。通過這次機(jī)構(gòu)改革，這個(gè)命題的破解有了不少標(biāo)志性的意味?！?nbsp;
記者注意到，在十屆人大一次會議決定的國務(wù)院各部門人選中，沒有國資委?，F(xiàn)任國家財(cái)政部企業(yè)司副司長的李春滿，自1988年國家國資局成立起就一直從事國有資產(chǎn)管理工作。他的解釋是，國資委作為國務(wù)院直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立于政府序列之外的。
“國資委的組建有著特別的意義”，李春滿告訴記者：“把分散在國家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委、計(jì)委、財(cái)政部等政府部門內(nèi)的出資人職能集中起來，由國資委統(tǒng)一行使，這不僅解決了‘五龍治水’的難題，而且實(shí)現(xiàn)了政資分開?！?nbsp;
將長期混在政府身上的直接管理國有企業(yè)的職能（出資人的職能）剝離開來，政府就變成了一個(gè)純粹的社會公共管理者；而將出資人的職能集中到國資委，國資委就成為一個(gè)純粹的出資人。這樣一來，政府職能就有可能從管理國有企業(yè)、管理國有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向管理全社會的企業(yè)、管理國民經(jīng)濟(jì)；國資委也才有可能依照《公司法》等法律法規(guī)、依照股權(quán)的多寡來履行出資人職責(zé)。李春滿認(rèn)為，正因?yàn)閲Y委獨(dú)立于政府序列之外，政資分開才得以實(shí)現(xiàn)。政資分開顯然是政企分開的深化。
商務(wù)部組建則體現(xiàn)了政府職能的整合。全國人大代表、中國社科院副院長陳佳貴認(rèn)為，“這種整合不僅順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的要求，也順應(yīng)了中國加入世貿(mào)組織、中國加速融入經(jīng)濟(jì)國際化進(jìn)程的要求?！彼f，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國一般商品與生產(chǎn)資料等物資的管理是分開，當(dāng)時(shí)的認(rèn)識局限在于生產(chǎn)資料不是商品。商業(yè)部和物資部合成內(nèi)貿(mào)部后，生產(chǎn)資料與一般商品間的流通障礙消除了。然而，內(nèi)外貿(mào)分割、國內(nèi)外市場分割和進(jìn)出口配額分割，又成為束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新障礙。陳佳貴認(rèn)為，將內(nèi)外貿(mào)分開，分別作為行業(yè)來管理的體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，整合勢在必行。
外經(jīng)貿(mào)部研究院高級研究員馬宇認(rèn)為，以前外經(jīng)貿(mào)工作重心大都放在審批上。按照加入世貿(mào)承諾，到明年底以前，我國就會放開外經(jīng)貿(mào)的審批權(quán)，屆時(shí)，微觀的審批職能就會消失。因而，轉(zhuǎn)變職能至關(guān)重要。他提醒，商務(wù)部成立并不意味著職能自然而然地轉(zhuǎn)變，致力于建立和健全、統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系，就是商務(wù)部轉(zhuǎn)變職能的要務(wù)。
計(jì)委是建國以來歷史最久的部門之一?！斑@次改革將‘立委之本’的‘計(jì)劃’二字從發(fā)展委的名稱中淡出，有著標(biāo)志性的意味?！笔畬萌珖舜蟠?、安徽省發(fā)展計(jì)劃委員會主任朱先發(fā)20多年來一直在計(jì)委系統(tǒng)工作。他認(rèn)為，這種轉(zhuǎn)變將促使國家發(fā)展和改革委員會大力減少行政審批和微觀管理事務(wù)，從而更好地發(fā)揮市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)作用。
“銀監(jiān)會的成立，使得銀行、證券、保險(xiǎn)————中國金融業(yè)‘分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管’的框架最終完成?！痹沃袊C監(jiān)會主席、現(xiàn)供職十屆人大財(cái)經(jīng)委的周正慶的評價(jià)顯然是一種權(quán)威話語。
中國人民銀行是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施貨幣政策、對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的宏觀調(diào)控部門。設(shè)立銀監(jiān)會，實(shí)現(xiàn)央行的貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的分離，是中國人民銀行職能的第四次分離。周正慶認(rèn)為，這標(biāo)志著新中國成立50多年來中國人民銀行集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身的“大一統(tǒng)”時(shí)代宣告結(jié)束。
周正慶建議，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三者應(yīng)建立工作聯(lián)系制度，以消解因職能交叉帶來的負(fù)面影響。他說，鑒于混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管已成為金融業(yè)大勢所趨，所以，從長遠(yuǎn)看來，銀監(jiān)會所扮演的將是一個(gè)重要的過渡角色，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會最終有可能合一。
全國人大代表、安徽省合肥市市長郭萬清認(rèn)為，職能的歸并整合，著眼于打破條塊交叉、各自為政的政府機(jī)制，建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府。通過整合，不僅使我國在國有資產(chǎn)、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通體制、食品藥品安全等方面的管理線條更加清晰，而且特別強(qiáng)調(diào)了權(quán)力制衡與有效監(jiān)督職能。這種強(qiáng)化，把政府從集運(yùn)動員與裁判員于一身的境況中解脫出來，在制定平等游戲規(guī)則的同時(shí)，真正扮演一個(gè)裁判員。
定目標(biāo)———
建立新的行政體制
新任總理溫家寶的寥寥數(shù)字，實(shí)際上給這次機(jī)構(gòu)改革定下了一個(gè)很高的基調(diào)。要找準(zhǔn)這個(gè)基調(diào)，不能不關(guān)注最近中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于深化行政體制改革的一系列論述。
去年11月江澤民所作中共十六大報(bào)告中，提出深化行政管理體制改革的要求，并明確改革的總目標(biāo)是形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制；改革的關(guān)鍵是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，將政府職能真正轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。
今年年初，時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理的溫家寶將本次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)描述為：“要通過行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府?！?nbsp;
今年2月26日，黨的十六屆二中全會審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見》，建議國務(wù)院根據(jù)這個(gè)意見形成《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。細(xì)心的人注意到，二中全會通過的意見，深化行政體制改革不僅與機(jī)構(gòu)改革并列，而且擺在了機(jī)構(gòu)改革的前面。專家認(rèn)為，這種安排絕對是經(jīng)過仔細(xì)斟酌的，是有寓意的。
寓意在于，這次會議強(qiáng)調(diào)，行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容，是推動我國上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要的制度建設(shè)和創(chuàng)新，也是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。
十屆人大一次會議上，王忠禹作機(jī)構(gòu)改革方案說明時(shí)強(qiáng)調(diào)，這次改革的重點(diǎn)是“解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障”。他說，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和加入世界貿(mào)易組織新形勢的發(fā)展，現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)還存在著一些不適應(yīng)的問題，必須通過深化改革加以解決。
分析這些跡象，我們看出，這次機(jī)構(gòu)改革的意義在于它已與深化行政管理體制改革密切相關(guān)。
李春滿認(rèn)為，與前幾次機(jī)構(gòu)改革相比，這次改革的時(shí)代背景已有質(zhì)的轉(zhuǎn)換：
第一，社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)生了重大變化，多種所有制共同發(fā)展的局面已經(jīng)形成。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2001年底，國有獨(dú)資企業(yè)的數(shù)量占全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總數(shù)的21.2％，集體企業(yè)占18.1％，私營和外商獨(dú)資占28.1％，混合所有制占32.7％。
這種變化是至關(guān)重要的。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有經(jīng)濟(jì)大體等同于國民經(jīng)濟(jì)，所謂的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)際上就是國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃。與此相適應(yīng)，政府管理采用的也是由多個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理國有企業(yè)的條塊分割體系，政府的所有者職能和社會公共管理職能在這里是合二為一的。
悄然而至的變化必然引發(fā)政府行政方式乃至整個(gè)行政管理體制的變化。首先，政府管理的對象不再是國有企業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)，而是全社會的企業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。其次，社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化，必須要求政府超越所有利益主體，將公共管理職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，當(dāng)好裁判員；同時(shí)，作為所有者，政府又必須代表特定主體的利益，履行好“出資人”職能，當(dāng)好運(yùn)動員。兩種互相矛盾的要求必然在政府身上發(fā)生沖突，這種身份的混淆也必然導(dǎo)致政府行為的錯(cuò)亂，解決的辦法只有一個(gè)，那就是將依附在政府身上的所有者職能和社會公共管理者職能分離。
第二，我國初步建立起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的框架。這就要求政府的改革必須堅(jiān)持市場取向，重點(diǎn)在制定游戲規(guī)則、營造競爭環(huán)境、建立統(tǒng)一市場、維護(hù)社會公開、公平、公正。
第三，加入世貿(mào)組織后，中國快速融入世界經(jīng)濟(jì)。但一年多的實(shí)踐表明，由于部門利益作祟和政府現(xiàn)有體制格局所囿，管理事項(xiàng)扯皮、事權(quán)劃分不清等在一定程度上阻礙了融入的腳步。所以，厘清政府職責(zé)，迫在眉睫。
第四，在依法治國的方針指導(dǎo)下，政府必須依法行政。而職能到位，是建立法治政府的前提。
有專家這樣總結(jié)：前20年我國機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)就是擺脫長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛與影響，這種努力以1998年機(jī)構(gòu)改革為標(biāo)志告一段落。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，是深化行政管理體制改革乃至政治體制改革的第一步。而要順利走好這一步，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，“成敗與否在此一舉”。
四大背景轉(zhuǎn)換，其實(shí)傳遞了一種信息，那就是政府必須做好社會公共管理者。因而，政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，也應(yīng)該定位在塑造公共管理者。
“這是一場深刻的革命，必將促進(jìn)行政管理體制改革乃至政治體制改革的深化”，這是代表委員們的共識。然而，代表委員也保持了足夠的清醒：“一項(xiàng)肩負(fù)如此重任的改革不可能一蹴而就，政府職能轉(zhuǎn)型長路漫漫?！?nbsp;
我們的政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代走來，向著市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代走去。只有徹底地去除自己身上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，嫻熟地掌握市場經(jīng)濟(jì)的行政方式，政府才能在變革中超越自我。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》
總理的話，言簡意賅，耐人尋味。
寥寥數(shù)字，承載的是新任總理對這次政府機(jī)構(gòu)改革的決心和厚望，它預(yù)示著這次看似動作不大的機(jī)構(gòu)改革背后蘊(yùn)含著一個(gè)重大的命題：跨進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)之門。
讓我們先梳理梳理1998年以來我國政府機(jī)構(gòu)改革的脈絡(luò)，這將有助于人們?nèi)ビ|及這個(gè)重大命題。
轉(zhuǎn)角色———
弄清政府不該管什么
考察我國政府機(jī)構(gòu)變遷的歷程，就會發(fā)現(xiàn)，“精簡—膨脹—精簡”的怪圈像只幽靈，揮之不去。1949年建國時(shí)國務(wù)院組成部門為35個(gè)，此后，雖歷經(jīng)改革，但政府機(jī)構(gòu)總數(shù)仍不斷攀升，1981年為100個(gè)，達(dá)到新中國成立以來的最高峰。
政府機(jī)構(gòu)如此臃腫，改革勢在必行。
在1982年3月開始的那場改革中，國務(wù)院機(jī)構(gòu)減為61個(gè)，人員從5.1萬人減至3萬人。然而，改革似乎無法擺脫反彈的尷尬，四年后，政府機(jī)構(gòu)又增至72個(gè)。
尷尬緣自體制。當(dāng)時(shí)我國從整體上實(shí)行的仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這種體制強(qiáng)調(diào)政府依靠行政權(quán)力配置資源，因而，政府必然是“全能政府”，它不僅包攬一切，而且還隨著新生成的社會事務(wù)同比例地增設(shè)機(jī)構(gòu)與人員。
轉(zhuǎn)折發(fā)生在1998年。那次改革將國務(wù)院組成部門由40個(gè)減少到29個(gè)，人員總數(shù)減少一半，全國精簡行政編制115萬人。這次改革之后，我國基本走出“精簡—膨脹—精簡”的怪圈。
那是一場革命。雖然這是改革開放以來力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革，但革命的真正意義并不僅僅在于機(jī)構(gòu)的消腫，而最大意義在于它拉開了政府角色轉(zhuǎn)型的序幕。
政府的角色轉(zhuǎn)型是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求進(jìn)行的。重要標(biāo)志是，伴隨著社會主義市場體制的完善，政府開始告別大包大攬，把自己不該管的東西剔除出去。
決心最大的動作是政府逐步退出微觀管理領(lǐng)域。改革之初，國務(wù)院就將紡織部、輕工部、內(nèi)貿(mào)部等專業(yè)管理部門改組成國家局，設(shè)在國家經(jīng)貿(mào)委屬下。2001年，國務(wù)院又撤銷了國家經(jīng)貿(mào)委屬9個(gè)國家行業(yè)主管局，從而徹底結(jié)束了50多年來政府按條塊分割方式直接管理企業(yè)的歷史。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這期間，國務(wù)院各部門將200多項(xiàng)職能交給企業(yè)、中介組織或地方承擔(dān)。
退出微觀管理領(lǐng)域的前提是政企分開。與機(jī)構(gòu)改革同步推進(jìn)，中央、地方黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和管理的直屬企業(yè)脫鉤，軍隊(duì)、武警部隊(duì)和政法機(jī)關(guān)不再經(jīng)商辦企業(yè)?！懊撱^”顯然是政企分開的重要步驟，它給政府的微觀管理來了個(gè)釜底抽薪。
最經(jīng)典的角色轉(zhuǎn)型要數(shù)改革行政審批制度。審批是政府最大的一塊既得利益。不少機(jī)構(gòu)就是因?qū)徟O(shè)置，因?qū)徟鴫汛?。?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國務(wù)院60多個(gè)相關(guān)部門共有審批事項(xiàng)4159項(xiàng)，省級政府的行政審批事項(xiàng)多的有幾千項(xiàng)。目前，這項(xiàng)被稱之為政府革命的改革取得重要進(jìn)展，國務(wù)院已取消行政審批事項(xiàng)達(dá)1195個(gè)。
角色轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是政府角色意識的蘇醒和歸位。
這是一種突破。在政府報(bào)告中，朱镕基同志將1998年以來的機(jī)構(gòu)改革稱之為：“進(jìn)一步改變了長期以來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府機(jī)構(gòu)框架。”
這是一種發(fā)展。王忠禹同志的評價(jià)是：“適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制正在形成?！?nbsp;
轉(zhuǎn)職能———
明確政府怎么管
十六大將建立符合市場經(jīng)濟(jì)體制的政府職能調(diào)整的方向定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革雖然并沒有大幅削減機(jī)構(gòu)和人員，但改革的著力點(diǎn)放在了圍繞這四大方向重新設(shè)計(jì)、調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)定與職能整合定位上。
在剛剛閉幕的十屆人大一次會議上，代表委員們注意到了這種變化。他們認(rèn)為，這樣的改革真正涉及到政府行政思維和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，“更具有革命性”，“意義非同一般”。
“怎樣管”，是政府通過這次機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要命題。通過這次機(jī)構(gòu)改革，這個(gè)命題的破解有了不少標(biāo)志性的意味?！?nbsp;
記者注意到，在十屆人大一次會議決定的國務(wù)院各部門人選中，沒有國資委?，F(xiàn)任國家財(cái)政部企業(yè)司副司長的李春滿，自1988年國家國資局成立起就一直從事國有資產(chǎn)管理工作。他的解釋是，國資委作為國務(wù)院直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立于政府序列之外的。
“國資委的組建有著特別的意義”，李春滿告訴記者：“把分散在國家經(jīng)貿(mào)委、中央企業(yè)工委、計(jì)委、財(cái)政部等政府部門內(nèi)的出資人職能集中起來，由國資委統(tǒng)一行使，這不僅解決了‘五龍治水’的難題，而且實(shí)現(xiàn)了政資分開?！?nbsp;
將長期混在政府身上的直接管理國有企業(yè)的職能（出資人的職能）剝離開來，政府就變成了一個(gè)純粹的社會公共管理者；而將出資人的職能集中到國資委，國資委就成為一個(gè)純粹的出資人。這樣一來，政府職能就有可能從管理國有企業(yè)、管理國有經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向管理全社會的企業(yè)、管理國民經(jīng)濟(jì)；國資委也才有可能依照《公司法》等法律法規(guī)、依照股權(quán)的多寡來履行出資人職責(zé)。李春滿認(rèn)為，正因?yàn)閲Y委獨(dú)立于政府序列之外，政資分開才得以實(shí)現(xiàn)。政資分開顯然是政企分開的深化。
商務(wù)部組建則體現(xiàn)了政府職能的整合。全國人大代表、中國社科院副院長陳佳貴認(rèn)為，“這種整合不僅順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的要求，也順應(yīng)了中國加入世貿(mào)組織、中國加速融入經(jīng)濟(jì)國際化進(jìn)程的要求?！彼f，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國一般商品與生產(chǎn)資料等物資的管理是分開，當(dāng)時(shí)的認(rèn)識局限在于生產(chǎn)資料不是商品。商業(yè)部和物資部合成內(nèi)貿(mào)部后，生產(chǎn)資料與一般商品間的流通障礙消除了。然而，內(nèi)外貿(mào)分割、國內(nèi)外市場分割和進(jìn)出口配額分割，又成為束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新障礙。陳佳貴認(rèn)為，將內(nèi)外貿(mào)分開，分別作為行業(yè)來管理的體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，整合勢在必行。
外經(jīng)貿(mào)部研究院高級研究員馬宇認(rèn)為，以前外經(jīng)貿(mào)工作重心大都放在審批上。按照加入世貿(mào)承諾，到明年底以前，我國就會放開外經(jīng)貿(mào)的審批權(quán)，屆時(shí)，微觀的審批職能就會消失。因而，轉(zhuǎn)變職能至關(guān)重要。他提醒，商務(wù)部成立并不意味著職能自然而然地轉(zhuǎn)變，致力于建立和健全、統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系，就是商務(wù)部轉(zhuǎn)變職能的要務(wù)。
計(jì)委是建國以來歷史最久的部門之一?！斑@次改革將‘立委之本’的‘計(jì)劃’二字從發(fā)展委的名稱中淡出，有著標(biāo)志性的意味?！笔畬萌珖舜蟠?、安徽省發(fā)展計(jì)劃委員會主任朱先發(fā)20多年來一直在計(jì)委系統(tǒng)工作。他認(rèn)為，這種轉(zhuǎn)變將促使國家發(fā)展和改革委員會大力減少行政審批和微觀管理事務(wù)，從而更好地發(fā)揮市場機(jī)制對經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)作用。
“銀監(jiān)會的成立，使得銀行、證券、保險(xiǎn)————中國金融業(yè)‘分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管’的框架最終完成?！痹沃袊C監(jiān)會主席、現(xiàn)供職十屆人大財(cái)經(jīng)委的周正慶的評價(jià)顯然是一種權(quán)威話語。
中國人民銀行是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和實(shí)施貨幣政策、對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的宏觀調(diào)控部門。設(shè)立銀監(jiān)會，實(shí)現(xiàn)央行的貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的分離，是中國人民銀行職能的第四次分離。周正慶認(rèn)為，這標(biāo)志著新中國成立50多年來中國人民銀行集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身的“大一統(tǒng)”時(shí)代宣告結(jié)束。
周正慶建議，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三者應(yīng)建立工作聯(lián)系制度，以消解因職能交叉帶來的負(fù)面影響。他說，鑒于混業(yè)經(jīng)營、混業(yè)監(jiān)管已成為金融業(yè)大勢所趨，所以，從長遠(yuǎn)看來，銀監(jiān)會所扮演的將是一個(gè)重要的過渡角色，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會最終有可能合一。
全國人大代表、安徽省合肥市市長郭萬清認(rèn)為，職能的歸并整合，著眼于打破條塊交叉、各自為政的政府機(jī)制，建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府。通過整合，不僅使我國在國有資產(chǎn)、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通體制、食品藥品安全等方面的管理線條更加清晰，而且特別強(qiáng)調(diào)了權(quán)力制衡與有效監(jiān)督職能。這種強(qiáng)化，把政府從集運(yùn)動員與裁判員于一身的境況中解脫出來，在制定平等游戲規(guī)則的同時(shí)，真正扮演一個(gè)裁判員。
定目標(biāo)———
建立新的行政體制
新任總理溫家寶的寥寥數(shù)字，實(shí)際上給這次機(jī)構(gòu)改革定下了一個(gè)很高的基調(diào)。要找準(zhǔn)這個(gè)基調(diào)，不能不關(guān)注最近中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于深化行政體制改革的一系列論述。
去年11月江澤民所作中共十六大報(bào)告中，提出深化行政管理體制改革的要求，并明確改革的總目標(biāo)是形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制；改革的關(guān)鍵是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，將政府職能真正轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。
今年年初，時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理的溫家寶將本次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)描述為：“要通過行政體制改革和機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府?！?nbsp;
今年2月26日，黨的十六屆二中全會審議通過了《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見》，建議國務(wù)院根據(jù)這個(gè)意見形成《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。細(xì)心的人注意到，二中全會通過的意見，深化行政體制改革不僅與機(jī)構(gòu)改革并列，而且擺在了機(jī)構(gòu)改革的前面。專家認(rèn)為，這種安排絕對是經(jīng)過仔細(xì)斟酌的，是有寓意的。
寓意在于，這次會議強(qiáng)調(diào)，行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)政治體制改革的重要內(nèi)容，是推動我國上層建筑更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一項(xiàng)重要的制度建設(shè)和創(chuàng)新，也是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。
十屆人大一次會議上，王忠禹作機(jī)構(gòu)改革方案說明時(shí)強(qiáng)調(diào)，這次改革的重點(diǎn)是“解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問題，為促進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障”。他說，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和加入世界貿(mào)易組織新形勢的發(fā)展，現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)還存在著一些不適應(yīng)的問題，必須通過深化改革加以解決。
分析這些跡象，我們看出，這次機(jī)構(gòu)改革的意義在于它已與深化行政管理體制改革密切相關(guān)。
李春滿認(rèn)為，與前幾次機(jī)構(gòu)改革相比，這次改革的時(shí)代背景已有質(zhì)的轉(zhuǎn)換：
第一，社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)生了重大變化，多種所有制共同發(fā)展的局面已經(jīng)形成。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2001年底，國有獨(dú)資企業(yè)的數(shù)量占全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總數(shù)的21.2％，集體企業(yè)占18.1％，私營和外商獨(dú)資占28.1％，混合所有制占32.7％。
這種變化是至關(guān)重要的。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有經(jīng)濟(jì)大體等同于國民經(jīng)濟(jì)，所謂的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)際上就是國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃。與此相適應(yīng)，政府管理采用的也是由多個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理國有企業(yè)的條塊分割體系，政府的所有者職能和社會公共管理職能在這里是合二為一的。
悄然而至的變化必然引發(fā)政府行政方式乃至整個(gè)行政管理體制的變化。首先，政府管理的對象不再是國有企業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)，而是全社會的企業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。其次，社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)的變化，必須要求政府超越所有利益主體，將公共管理職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來，當(dāng)好裁判員；同時(shí)，作為所有者，政府又必須代表特定主體的利益，履行好“出資人”職能，當(dāng)好運(yùn)動員。兩種互相矛盾的要求必然在政府身上發(fā)生沖突，這種身份的混淆也必然導(dǎo)致政府行為的錯(cuò)亂，解決的辦法只有一個(gè)，那就是將依附在政府身上的所有者職能和社會公共管理者職能分離。
第二，我國初步建立起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的框架。這就要求政府的改革必須堅(jiān)持市場取向，重點(diǎn)在制定游戲規(guī)則、營造競爭環(huán)境、建立統(tǒng)一市場、維護(hù)社會公開、公平、公正。
第三，加入世貿(mào)組織后，中國快速融入世界經(jīng)濟(jì)。但一年多的實(shí)踐表明，由于部門利益作祟和政府現(xiàn)有體制格局所囿，管理事項(xiàng)扯皮、事權(quán)劃分不清等在一定程度上阻礙了融入的腳步。所以，厘清政府職責(zé)，迫在眉睫。
第四，在依法治國的方針指導(dǎo)下，政府必須依法行政。而職能到位，是建立法治政府的前提。
有專家這樣總結(jié)：前20年我國機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)就是擺脫長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛與影響，這種努力以1998年機(jī)構(gòu)改革為標(biāo)志告一段落。新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，是深化行政管理體制改革乃至政治體制改革的第一步。而要順利走好這一步，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，“成敗與否在此一舉”。
四大背景轉(zhuǎn)換，其實(shí)傳遞了一種信息，那就是政府必須做好社會公共管理者。因而，政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，也應(yīng)該定位在塑造公共管理者。
“這是一場深刻的革命，必將促進(jìn)行政管理體制改革乃至政治體制改革的深化”，這是代表委員們的共識。然而，代表委員也保持了足夠的清醒：“一項(xiàng)肩負(fù)如此重任的改革不可能一蹴而就，政府職能轉(zhuǎn)型長路漫漫?！?nbsp;
我們的政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代走來，向著市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代走去。只有徹底地去除自己身上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，嫻熟地掌握市場經(jīng)濟(jì)的行政方式，政府才能在變革中超越自我。
據(jù)《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》
