中華石化網訊 我國在進行了第一次全國性頁巖氣資源評價后，中國的頁巖油氣開拓很快進入試點性的勘探開發實踐。打了一批參數井和進行多段壓裂的水平井，取得了令人關注的業績，在一批井上獲得相對穩定的高產氣流、油流。與美國不同的是：工作不限于古生代海相頁巖氣、而同時向不同時代的陸相、海陸交互相地層；對象不限于頁巖氣，而一開始就主動向頁巖油探索。正是這批工作初步證實中國有豐富的頁巖油氣資源，也有相當的技術基礎。
近年來，涉及油氣體制改革的研究越來越多。有的源于國家主管部門的倡導，有的出自非官方研究機構。這批研究成果分析了來自體制方面的對油氣（特別是非常規油氣）發展的阻礙和相應建議，有的直接呼吁成立以改革管理體制為主要目的國家級試驗區。這些研究引起了國內外的關注，有的得到國家領導機構的重視，從而為今后的工作奠定了基礎。與這些研究相應，2011年12月國務院批準頁巖氣為新礦種，實行新的管理辦法。此后出臺的相關政策，開始允許多種類型企業進入，奏響新一輪油氣體制改革的“序曲”。
頁巖油綜合試驗區的宗旨
改革要涉及到許多方面的利益，要涉及到對中國國情的認識，有不同意見是必然的。為了以最小的改革成本謀求最大的成效就需要一個實踐——認識不斷反復、深化的過程。綜合試驗區實施的過程也是調查研究的過程，其是改革大業謀事之基、成事之首。這個過程必須從點上試驗開始、摸索經驗，形成初步方案后再逐步推廣，逐步深化完善使之成為指導工作的項層設計和各項具體政策。應分期分批實施，縱向上逐漸深化、橫向上相機擴展。可以要求，從綜合試驗區產生的第一輪政策建議在“十二五”末期初步形成，在“十三五”中期推廣，以期能在“十三五”末期取得促進頁巖油氣產量達到一定規模的成果。
油氣主要主管部門首先是國土資源部，但整個工業鏈的管理涉及到財稅、商務、科技、環保等諸多部門。我國油氣工業的主力軍是國家石油公司，改革要打破壟斷，更要以創新的企業體制發揮這類大公司的主導作用。改革中會出現非油國企進入油氣行業，更會出現大量多種所有制的中小石油或涉油企業（包括合資企業）。因而要有各類企業的代表參加，也可吸收各類研究機構和智庫參與。經濟改革要發揮中央和地方兩個積極性，資源開發利用有明顯的地域色彩和地方利益，因此更要有實驗區的地方政府代表參與。
從目前的進展看，重慶、貴州、四川三省（市）進展較大，頁巖氣的勘探開發已有一定的基礎。更難得的是地方政府有相當大的積極性并已做出了不少貢獻。它們可作為試驗區的選擇地。筆者建議可首選重慶。
執行和完善勘探開發區塊的準入—退出機制
地下資源勘探開發運營的前提是獲得合法的區塊。油氣屬特殊礦產資源，其區塊的審批權在中央委托的國土資源部，即所謂一級管理。長期以來只有少數國家石油公司有區塊申請權，但隨著頁巖氣作為獨立礦種并實施了第一、二輪區塊招標后，這一“準入”門檻已大為降低。這一新機制又在《頁巖氣產業政策》中被再次肯定。現有的法規在區塊登記準入的同時還規定了其退出機制，在企業未按時完成約定的工作量時須縮小、以致退出該區塊。但長期以來這一退出機制沒有得到認真地執行。以致形成幾個國家石油公司對從常規油氣、致密油氣和煤層氣角度上看的所有有利的區塊的“全覆蓋”，形成了事實上的“終生占有”，致使許多地方勘探、開發投入長期不足，區塊的準入-退出機制僵化了。這造成了對油氣發展的嚴重制約。因此，改革首先指向依法實施區塊登記-退出。
活躍的油氣市場要求在改革中進一步放低準入的門檻并簡化審批手續，以使各種規模、各種所有制企業在申請區塊中有平等的權利。這里的各種所有制包括央企、地方企業、民營企業以及它們之間多種形式的合資合營等。按照能源局油氣司某負責人在一次公開會議上的解釋，這里可指地方企業到現在仍由國家油企所占有的區塊內，與其共同勘探開發。在這方面油氣的中、下游已邁出了步子，形成多種形式的合資合營，如西氣東輸三線吸收多種資本入股，廣匯公司獨資修建哈薩克斯坦到新疆吉木乃的管線和液化天然氣廠。在上游也出現了打破區塊限制的例子，如中石化與新疆中核天山鈾業有限公司合資成立中核石化鈾業有限公司并簽訂了《新疆察布查爾縣扎吉斯坦鈾礦床開采協議》，允許后者在中石化的油氣區塊勘查和開采，實現了兩類企業、兩種礦產的交叉勘查和開采。顯然，生產實踐已突破了已有法規的局限性，有所創新。對現有法規已經暴露出若干不夠合適、缺乏可操作性的地方，應根據實際情況進一步補充、修改、完善。
上面提到不同類型公司在勘探開發上平等權利問題，這就涉及到外資企業。筆者認為應以更開放的態度歡迎外資企業進入非常規、進而至常規油氣領域。首先是合資，并且不必強調中方必須控股，進一步還要考慮外國獨資企業進入。其次，還要重新認識對外合作專營權，將海上油氣、煤層氣的對外合作權僅授予某一公司不僅是“政企不分、以企代政”的表現，而且已經暴露了它對相應領域發展的束縛，應予廢除。上述問題也可在試驗區內先行先試。
目前法規允許已獲得的勘探開發區塊轉讓，但必須合乎相關規定并到主管部門備案。在實際執行中獲得區塊者往往保留區塊占有權而將實際勘探權轉包給第三者，并不去登記備案。這種灰色操作為權力尋租和腐敗創造了條件。應對這類轉讓有更明確的規定，使其便于操作、便于監管。
然而對區塊退出不能采取簡單的處理辦法，要使已占有區塊的公司在不影響既定的生產進程的情況下逐步、有序地退出一部分區塊就必須做艱苦細致的工作。我們期望出現“國進民進”的局面。這里的“民進”是指迎來大批多種所有制企業的成長和進入油氣勘探開發，“國進”是指原占有大量區塊的國家油企集中量在相對縮小的區塊里以取得更大的油氣進展。這就要求在改革中討論、摸索，找到符合實際的處理辦法，以實現蓬勃、協調發展。
與區塊登記關聯的還有一個重要問題，即地質資料的上交。不管你是國家機構還是何種公司，地質調查、勘探開發所取得的對地下情況的認識都形成了全國全民的寶貴財富，成為后繼者進一步工作的基礎。幾乎所有國家都有詳盡的法規，要求各類地質資料上交給國家管理的機構，同時也平等地依法對繼續工作的法人開放。這是保障地質工作健康持續發展的重要條件。但在我國受困于“保密”，特別是分割的條、塊利益的局限，這個問題始終未得到徹底解決。這使油氣區塊持有者必須上交工作報告和相應資料的規定也形同虛設。綜合試驗區在實施此法規時要探索如何上交、如何利用這些寶貴資料的具體辦法。
市場化的管輸和價格體制
在勘探開發初期產出的油氣量不大，油可用槽車運輸、氣可用小型LNG、CNG設施就近供應，其價格可雙方協商。但進入規模開發后必涉及到中游的管道和產品的價格管制。油氣管輸干線是涉及全國的問題，其公平準入機制是油氣體制改革首先會觸及的問題。解決的難度不會很大。如果說已建成的干線短期內很難解決從壟斷性公司中剝離而獨立運營的問題，那么在試驗區新建的支線和地區性管網的建設和運營，完全可以要求設立獨立的獨資或合資管道公司，這就更容易實現公平對待各類用戶并實現區域內的市場價格。
難度更大也更關鍵的是價格問題。實踐證明，沒有市場化的價格機制就意味著沒有完成從計劃經濟向市場經濟的過渡，就不能理順上中下游的關系，油氣發展會失去動力，也就無法擺脫愈演愈烈的被動局面。針對目前情況這種價格改革的表現之一是為不同幅度提價，而天然氣和若干能源的提價將引起連鎖反應并可能突破通脹率的上限。這一價格悖論將長期影響到具體政策的實施。但必須理解，這種提價是不可避免的，處理得當將會促進油氣和經濟的發展。在我國將會長期出現天然氣需求量大于產量的有利背景下應首先從試驗區、從新開拓的頁巖油氣（所謂新氣新價）出發去理順價格體制。理順天然氣價格體系是一個相當復雜細致的工作，應當形成不同地區間的價格差，同一地應不同性質（如可中斷或不可中斷）的用戶、峰期和谷期不同時間段的用氣價格也應有差異。誠然，這個過程不可能一蹴而就，但在可就近供應的試驗區內其步子可以更大些、更快些。值得注意的是新出臺的《頁巖氣產業政策》中已有頁巖氣出廠價格實行市場定價（第二十一條）的規定，這為整個油氣市場化定價指明方向。
加強財政補助和金融支持
在產品缺乏充分競爭力時鼓勵其發展的傳統手段是給予財政補貼。歐盟國家為了發展新能源給了他們高額補貼。但金融危機以來的經濟衰退使其難以為繼，出現了煤炭消費量的反彈，各國不得不削減給用戶補貼，這又引起了不滿，甚至政治動蕩。我國給予光伏、風電等的補貼確實使其獲得很快的發展，但這卻造成其與相關產業（如電網）的失衡，加之受到國外反傾銷打擊，反而使產業陷入困境。就以非常規氣之一的煤層氣來說，大部分產出氣（特別是礦山排采的“瓦斯”）未進入商品市場，補貼難以落實，也很難起到預期的推動作用。
國內外的許多例證使我們反思：財政補貼必須慎用、要用對地方，對其補貼要促使其更快具備市場的競爭力，而不能拔苗助長。筆者認為對頁巖油氣這類的具有良好前景的新生事物主要用在補貼其科技研發，用在尚未能規模投產前的試驗性開發，以促使其更快獲得向自力更生的規模化、工廠化開發轉化的條件。《頁巖氣產業政策》所指出的“加強頁巖氣關鍵技術自主研發，立足實際，結合國情，形成具有自主知識產權的關鍵技術體系（第五條）”正是給予補助的重點領域。對產業的扶持盡量以財稅上的優惠政策而盡量少用直接給產品以現金補貼的辦法，如果給產品以補貼最好要有一定的時間限制。對這些財政扶持的具體辦法，要在試驗區內取得經驗和驗證。
金融支持是所有行業得以快速發展的重要條件，對高投入、高風險，特別是對回收投資時間較長的非常規油氣則更需要寬松的融資環境。本屆政府在金融改革、支持中小企業上已做出了許多努力。在試驗區內應邁出更大步子，實現融資市場化、多元化，先行先試那些更能促進油氣發展的金融、財稅政策。
上述諸多事項都有一個共同的問題：建設完善的法規體系。國家要依法行政，各級政府和相關團體要依法規管理、監督，各項作業要有相應的規范、行標、國標。為這一整套法規建設提供經驗、提出建議也是國家綜合試驗區應做的工作。
我國石油，特別是天然氣的形勢迫切需要推動油氣體制改革。而逐步統一思想、找到適于中國國情的路線，以較小的代價取得促進發展的最好成果就需要從一個典型地區入手進行政策和技術的綜合試驗。實踐既是認識真理的途徑，也是檢驗真理的標準。我們急切地呼喚石油的“深圳”出現！
（作者單位：中國石油化工股份有限公司石油勘探開發研究院、中國能源網研究中心）
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