“但目前海洋環(huán)境保護法規(guī)定的海洋生態(tài)損害國家索賠內(nèi)容較為原則、籠統(tǒng)，蓬萊19-3油井漏油的民事賠償尚面臨諸多難解的法律問題。而從長遠角度看，我國應(yīng)適時考慮再次修訂海洋環(huán)境保護法。”國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員劉家沂今日接受《法制日報》記者獨家采訪時說。
海洋生態(tài)損害規(guī)定難操作
劉家沂告訴記者，我國現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護法第九十條第二款規(guī)定了“海洋生態(tài)損害賠償”法律責(zé)任，從而形成了國家向破壞海洋生態(tài)責(zé)任人要求賠償?shù)姆苫A(chǔ)。依據(jù)該條款的規(guī)定，中國第一例海洋生態(tài)損害賠償案——“塔斯曼海”輪海洋生態(tài)損害案開創(chuàng)了我國海洋生態(tài)損害國家索賠的先河。
但是，通過“塔斯曼?！陛喓Ｑ笊鷳B(tài)損害案的案情進展和一審判決結(jié)果不難發(fā)現(xiàn)，海洋環(huán)境保護法對海洋生態(tài)損害賠償規(guī)定只是原則性的，在細節(jié)上和實踐中仍存在諸多難以解決的問題。“這些問題的存在，正是近幾年來我國海上大大小小溢油事故不能實現(xiàn)賠償?shù)闹匾??！眲⒓乙收f。
劉家沂認為，現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護法只有可以提起索賠的原則性規(guī)定，但缺乏相應(yīng)的法理和保障性條款。因此，如何界定“海洋環(huán)境污染損害”和“海洋生態(tài)損害”的區(qū)別，給司法部門帶來了難題。
“一個獨立的海洋生態(tài)損害索賠訴訟，不可回避的就是兩個問題，一個是什么是海洋生態(tài)損害，另一個是責(zé)任人到底損害了什么?！眲⒓乙收f，以“塔斯曼?！陛喓Ｑ笊鷳B(tài)損害案的一審判決結(jié)果為例，原告當(dāng)時提出的海洋生態(tài)損害的費用包括海洋環(huán)境容量損失費、生物治理研究費用和監(jiān)測評估費、海洋生態(tài)服務(wù)功能損失費、海洋沉積物恢復(fù)費以及潮灘生物環(huán)境、浮游植物和浮游動物恢復(fù)費共8項9800多萬元，但天津海事法院僅僅只認定了前兩項，后面的訴求一律沒有認定。雖然在一審中，原告天津市海洋局勝訴，但僅獲得了995.81萬元的賠償。蓬萊19-3的海洋生態(tài)損害索賠中仍會面臨同樣的問題。
“雖然國家海洋局批準了《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》，但這一計算標準是否能夠成為法院判決的依據(jù)，目前還存在爭議。在蓬萊19-3的索賠問題上，被告能否認同損失的計算標準，還要看管轄法院對哪些證據(jù)予以采用。”劉家沂說。
地方文件不能作為索賠依據(jù)
近日，有媒體稱，針對蓬萊19-3漏油事件，山東省可依據(jù)《山東省海洋生態(tài)損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》最高索賠2億元。對此，有專家認為，該“暫行辦法”只是地方政府部門的規(guī)范性文件，而目前在我國法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章尚未制定相關(guān)內(nèi)容情況下，地方政府部門無權(quán)制定收費的規(guī)范性文件。因此，山東的“暫行辦法”只能說具有一定行政約束力，但不能作為蓬萊19-3漏油索賠的法律依據(jù)。
據(jù)了解，最近兩年，中央和地方政府對海上原油泄漏的監(jiān)管、防治、應(yīng)急和索賠工作都十分重視，在地方上也出現(xiàn)了一些政府部門立規(guī)矩、收罰款的現(xiàn)象?！皞€別省出臺的地方性規(guī)范性文件，收取上億元的海洋生態(tài)賠償費或補償金，只能說保護海洋生態(tài)的意愿是好的，但不符合我國立法法的相關(guān)規(guī)定。這已是不少法律專家的共識。”劉家沂說。
據(jù)了解，山東省“暫行辦法”第一條規(guī)定，該辦法是根據(jù)民法通則、海洋環(huán)境保護法、漁業(yè)法等法律法規(guī)，并結(jié)合本省實際而制定。專家認為，作為一個地方政府部門的規(guī)范性文件，其無權(quán)直接依據(jù)民法通則、海洋環(huán)境保護法、漁業(yè)法這些法律而制定，它的上位法應(yīng)該是立法法規(guī)定的地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。這是立法權(quán)限的問題，不能跨越。即便這個“暫行辦法”是經(jīng)過山東省人大批準并備案的，在制定程序上仍存在很大問題。而且，從目前來看，這一“暫行辦法”是山東省財政廳和海洋漁業(yè)部門制定并發(fā)布的，還沒有上升到山東省政府規(guī)章的高度。
“暫行辦法”第二條規(guī)定，在山東省管轄海域內(nèi)，發(fā)生海洋污染事故、違法開發(fā)利用海洋資源等行為導(dǎo)致海洋生態(tài)損害的以及實施海洋工程、海岸工程建設(shè)和海洋傾廢等導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境改變的，應(yīng)當(dāng)繳納海洋生態(tài)損害賠償費和海洋生態(tài)損失補償費。對此，專家認為，“暫行辦法”中提到了“繳納”，也就是說這個辦法實際上是一個收費的管理暫行辦法。在我國法律法規(guī)還沒有對海洋生態(tài)損害、海洋生態(tài)補償作出規(guī)定的情況下，何談收費？從我國立法權(quán)限上來看，政府部門的規(guī)范性文件只能為了執(zhí)行法律法規(guī)而發(fā)布，法律法規(guī)還沒有規(guī)定的，地方政府部門不能越權(quán)。
海環(huán)法亟待重新修訂
劉家沂認為，面對新的海洋經(jīng)濟發(fā)展形勢和石油工業(yè)的高速發(fā)展需要，目前迫切需要一部制約和規(guī)范原油破壞海洋生態(tài)的法律。基于目前立法中已有海洋環(huán)境保護法、《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》的情況下，修訂比立法更具有實際意義。特別是近年來頻繁發(fā)生了例如2010年的大連輸油管線爆炸溢油事故和蓬萊19-3油井溢油事故之后，現(xiàn)在更應(yīng)考慮再次修訂適合我國現(xiàn)實海情的海洋環(huán)境保護法。
劉家沂告訴記者，再次修訂海洋環(huán)境保護法不僅只是油污破壞海洋生態(tài)的需要，像圍海、填海工程，海水淡化工程，同樣都存在因開發(fā)力度加大而危及、破壞海洋生態(tài)的問題。而我國現(xiàn)有海洋產(chǎn)業(yè)門類有12個，尚沒有一部規(guī)范海洋開發(fā)與利用的法律。事實上，造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的原因很多，包括自然變化和人類活動，其中人類活動又是多種多樣，如果油污損害也立法、海水淡化損害也立法，并不能解決實質(zhì)問題。因此有必要再次修訂海洋環(huán)境保護法，并且及時跟進相關(guān)的實施細則和地方性法規(guī)，才能有法可依。
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