民營(yíng)資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的分析———石油篇
石油業(yè)作為命脈性行業(yè),在當(dāng)前面臨著要不要開(kāi)放和怎么開(kāi)放、要不要引入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和怎么引進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院頒布的“非公經(jīng)濟(jì)36條”已正式規(guī)定,非公資本將被允許進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域。然而,事實(shí)上并非如此,民營(yíng)石油企業(yè)的生存狀況并沒(méi)有太大的改觀,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)即便是進(jìn)入了石油行業(yè),開(kāi)放的問(wèn)題仍然得不到解決
體制上的壟斷之痛
石油作為一種能源,是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。
由于歷史原因和現(xiàn)實(shí)原因,中國(guó)的石油體制基本上處于高度壟斷狀態(tài)。我國(guó)石油流通體制早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,全部石油及產(chǎn)品納入國(guó)家綜合平衡計(jì)劃,實(shí)行統(tǒng)一分配,分級(jí)管理,在國(guó)內(nèi)形成統(tǒng)一的石油購(gòu)銷(xiāo)渠道,處于嚴(yán)格的計(jì)劃控制階段;1979年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)原石油部實(shí)行產(chǎn)量包干政策,規(guī)定石油超產(chǎn)和節(jié)約部分,可以按當(dāng)時(shí)國(guó)際價(jià)格出售,其差額用于石油勘探和開(kāi)發(fā),從此,石油流通體制出現(xiàn)了計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌并存的局面;1990年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于改革原油、成品油流通體制的意見(jiàn)》,加強(qiáng)對(duì)原油、成品油生產(chǎn)、流通的宏觀管理,至此,石油流通再次回到計(jì)劃軌道;1995年5月,由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委起草,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油產(chǎn)品流通秩序的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“38號(hào)文件”)之后,形成了今天的石油流通格局。
從客觀上講,石油工業(yè)需要規(guī)模經(jīng)營(yíng),國(guó)家出于對(duì)能源開(kāi)發(fā)的保護(hù),基本上將國(guó)內(nèi)所有的石油開(kāi)采和煉制都納入到中石油、中石化、中海油等大集團(tuán)旗下,形成了在政府管制下不充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)。石油開(kāi)采有中石油、中石化、中海油3家企業(yè)以及陜西地方企業(yè);石油煉制有中石油、中石化及部分地方煉油企業(yè);石油銷(xiāo)售環(huán)節(jié),中石油、中石化兩大公司負(fù)責(zé)批發(fā),中石油、中石化及部分專(zhuān)項(xiàng)用戶(hù)和社會(huì)加油站負(fù)責(zé)成品油零售。大集團(tuán)包攬了國(guó)內(nèi)全部的煉油能力后,形成了對(duì)成品油供應(yīng)渠道的完全控制,即:行業(yè)壟斷。為此,我國(guó)石油在體制上一直受壟斷之痛。
如今,石油大集團(tuán)強(qiáng)調(diào)上下游一體化、產(chǎn)供銷(xiāo)一體化、內(nèi)外貿(mào)一體化,在石油產(chǎn)品銷(xiāo)售上實(shí)行內(nèi)部?jī)r(jià)格,刻意保持上中游以至省級(jí)以上一級(jí)批發(fā)部門(mén)的高價(jià)獲取盈利,讓二級(jí)批發(fā)和零售微利甚至虧損。目前的這種石油流通格局,被業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)為“缺乏管理的行政性壟斷”。而西方國(guó)家的壟斷企業(yè),往往是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取的,而我國(guó)的石油壟斷,則不是通過(guò)充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的,而是行政性壟斷、自然行政的壟斷,沒(méi)有核心的比較優(yōu)勢(shì)。
這種行政壟斷色彩濃厚的石油流通體制,形成國(guó)際市場(chǎng)石油價(jià)格越高我們進(jìn)口越多,價(jià)格下跌反而減少進(jìn)口的怪現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是,國(guó)內(nèi)一年需進(jìn)口近3億噸的石油消費(fèi),這樣巨大的市場(chǎng)容量,還形不成自己國(guó)家的石油產(chǎn)品價(jià)格,反而受?chē)?guó)際石油價(jià)格左右,承受價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn),因此,我國(guó)石油安全的最大風(fēng)險(xiǎn)不是供給不足,而是市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn),這從一個(gè)側(cè)面凸顯我國(guó)石油市場(chǎng)流通體制的弊端。
雖然,國(guó)務(wù)院在2005年2月正式發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“非公經(jīng)濟(jì)36條”)后,非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入石油勘查開(kāi)發(fā)受到鼓勵(lì),但在生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售過(guò)程中,民營(yíng)企業(yè)難以和石油大集團(tuán)公司形成競(jìng)爭(zhēng),特別是在短期內(nèi),行業(yè)壟斷格局難以改變。事實(shí)已經(jīng)證明,行業(yè)壟斷使得企業(yè)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)壓力,行業(yè)壟斷缺乏改善經(jīng)營(yíng)管理、降低生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)成本、提高資源利用效益的主動(dòng)性,給市場(chǎng)和企業(yè)內(nèi)部的管理帶來(lái)一系列的問(wèn)題和隱患。
同時(shí),由于石油大集團(tuán)的“油老大”占有了幾乎我國(guó)全部石油開(kāi)采和煉制權(quán),卻經(jīng)常“占而不采”,年勘探投入只有標(biāo)準(zhǔn)要求的一半左右;而有資金和動(dòng)力的其他企業(yè),卻又被排斥在外,結(jié)果使得國(guó)內(nèi)勘探和開(kāi)發(fā)新的油田進(jìn)展緩慢,進(jìn)一步加劇了石油資源的供給不足。另外,由于它們壟斷著國(guó)內(nèi)市場(chǎng),進(jìn)口油源是對(duì)國(guó)內(nèi)油源的競(jìng)爭(zhēng),所以在國(guó)際油價(jià)較低時(shí)就更沒(méi)動(dòng)力進(jìn)口石油產(chǎn)品;而國(guó)際油價(jià)越高,就越有進(jìn)口動(dòng)力,從而出現(xiàn)油價(jià)越高越買(mǎi)的荒誕現(xiàn)象。事實(shí)已經(jīng)證明,行業(yè)壟斷已經(jīng)成為制約民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要因素,已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的障礙。
民營(yíng)石油企業(yè)想發(fā)展困難重重
面對(duì)能源的持續(xù)緊張、油價(jià)的不斷攀升以及大型跨國(guó)石油公司對(duì)中國(guó)石油市場(chǎng)的虎視眈眈,如何保證石油在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中持續(xù)不斷的供應(yīng),是有關(guān)部門(mén)必須面對(duì)的重大課題。政府相關(guān)部門(mén)在加速培育中國(guó)大型國(guó)有石油企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí),更應(yīng)加大力度對(duì)內(nèi)開(kāi)放,讓民營(yíng)石油企業(yè)獲得生存、發(fā)展、壯大的機(jī)會(huì),這對(duì)提升中國(guó)石油企業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力,保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全,是非常重要的。
石油業(yè)作為命脈性行業(yè),在當(dāng)前面臨著要不要開(kāi)放和怎么開(kāi)放、要不要引入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和怎么引進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院頒布的“非公經(jīng)濟(jì)36條”已正式規(guī)定,非公資本將被允許進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域。然而,事實(shí)上并非如此,民營(yíng)石油企業(yè)的生存狀況并沒(méi)有太大的改觀,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)即便是進(jìn)入了石油行業(yè),開(kāi)放的問(wèn)題仍然得不到解決。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)之后,所面臨的體制性障礙問(wèn)題仍很突出,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不充分仍然造成民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不斷出現(xiàn)的“投資觸礁”;特別是進(jìn)入石油這一領(lǐng)域,將面臨比其他壟斷行業(yè)更為嚴(yán)峻的體制性障礙。所以,簡(jiǎn)單地呼吁發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是不夠的,解決問(wèn)題的根本是必須去除明顯阻礙民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大障礙,即存在于基礎(chǔ)上游領(lǐng)域的,行政性、中央級(jí)的巨大壟斷。對(duì)于石油行業(yè)來(lái)說(shuō),就要全面、積極而穩(wěn)妥地改革中國(guó)現(xiàn)行的石油體制。國(guó)有壟斷狀況不打破,鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)的“意見(jiàn)”是沒(méi)有辦法實(shí)施的,而政府行政性權(quán)力不限制的話(huà),也同樣沒(méi)辦法實(shí)施。
目前我國(guó)加油站總數(shù)大約8萬(wàn)個(gè),其中約4萬(wàn)個(gè)系民營(yíng)加油站。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前我國(guó)加油能力的40%、油品倉(cāng)儲(chǔ)能力的60%、煉油能力的20%均來(lái)自民營(yíng)石油企業(yè)。石油行業(yè)屬于資金密集型產(chǎn)業(yè),民企進(jìn)入油市存在很多問(wèn)題,一是政策上只是明確了民營(yíng)企業(yè)可以參與,但參與的規(guī)則和民營(yíng)企業(yè)扮演的具體角色都還不清楚,在產(chǎn)業(yè)政策上也遇到了一些障礙。二是民營(yíng)企業(yè)在進(jìn)入、資質(zhì)審查、經(jīng)營(yíng)等多方面碰到一系列問(wèn)題。民營(yíng)油企在物資流、資金流、信息流等三方面存在缺陷,把大量的精力和資金用在搞油源、買(mǎi)油上面,而無(wú)暇顧及改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理,擴(kuò)大市場(chǎng)占有率。三是少數(shù)大公司的壟斷難以打破,民營(yíng)石油公司面臨種種考驗(yàn),形勢(shì)要求民營(yíng)企業(yè)必須改變以往單打獨(dú)斗的生產(chǎn)方式,以求得一條求生存、得發(fā)展的道路。
從現(xiàn)實(shí)情況上看,民營(yíng)石油企業(yè)的發(fā)展困難重重,首先是成品油的油源問(wèn)題,然后是成本控制,還有儲(chǔ)存油品、運(yùn)輸油品的安全問(wèn)題等,這些環(huán)節(jié)一方面需要一定的技術(shù)和設(shè)備基礎(chǔ),另一方面,民營(yíng)企業(yè)大多缺乏實(shí)力,陷入資金緊張狀態(tài),急需銀行的支持。但銀行在給予民營(yíng)石油企業(yè)信貸支持時(shí),還需從自身發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)管理的方面來(lái)放貸。民營(yíng)石油企業(yè)大多單個(gè)力量十分弱小,煉油廠多數(shù)是加工能力在100萬(wàn)噸以下的小煉油廠。這種局面,使民營(yíng)石油經(jīng)濟(jì)缺少抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。民營(yíng)石油企業(yè)的貸款問(wèn)題是銀行面臨的一個(gè)很大的問(wèn)題。這類(lèi)企業(yè)存在問(wèn)題較多,風(fēng)險(xiǎn)難以控制。企業(yè)信息披露不充分,透明度低,在市場(chǎng)油價(jià)節(jié)節(jié)升高的情況下,貸款風(fēng)險(xiǎn)也居高不下。
“非公經(jīng)濟(jì)36條”為打破壟斷開(kāi)綠燈
“非公經(jīng)濟(jì)36條”,為非公有資本進(jìn)入傳統(tǒng)壟斷領(lǐng)域,進(jìn)行商業(yè)性資源開(kāi)發(fā)開(kāi)了綠燈。對(duì)于一直渴望進(jìn)入這些壟斷領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),無(wú)疑是一場(chǎng)及時(shí)雨。這樣的及時(shí)雨對(duì)于先前那些通過(guò)不懈努力已經(jīng)進(jìn)入石油領(lǐng)域并且正在苦苦掙扎的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),有可能拯救這些企業(yè)于危難之中;而對(duì)那些正準(zhǔn)備進(jìn)入的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),無(wú)疑為他們消除了政策上的壁壘與障礙,可以使他們比先行者節(jié)約更多的時(shí)間與精力。但是,我們也注意到,“非公經(jīng)濟(jì)36條”的規(guī)定是原則性的,它給出了民營(yíng)企業(yè)可以進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域的指導(dǎo)性意見(jiàn)。而至于具體到民營(yíng)企業(yè)如何進(jìn)入的細(xì)節(jié)性問(wèn)題,尚需要有關(guān)部門(mén)盡快拿出具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。這樣的實(shí)施細(xì)則,對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),是更為實(shí)際的東西。因?yàn)樵诖酥埃嘘P(guān)方面出臺(tái)的若干文件,嚴(yán)重束縛著民營(yíng)企業(yè)在石油領(lǐng)域的作為。比如說(shuō),1999年原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油、成品油流通秩序的意見(jiàn)》規(guī)定的“國(guó)內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由中石油、中石化的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng),其他企業(yè)不得批發(fā)經(jīng)營(yíng),各煉油廠一律不得自銷(xiāo),這實(shí)際上是掐住了民營(yíng)油企的脖子,意味著離開(kāi)了中石油和中石化,民營(yíng)油企將無(wú)油可賣(mài)。這就導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)擁有的加油站通常是從中
石油、中石化手中以更高的價(jià)格買(mǎi)油,在油荒的時(shí)候,甚至根本就拿不到油。東北三省民營(yíng)石油企業(yè)聯(lián)名向溫家寶總理發(fā)出求救信一事,就是這一事實(shí)的深刻寫(xiě)照。再比如說(shuō)國(guó)家發(fā)改委2004年的230號(hào)文件規(guī)定,乙醇汽油只能由中石油和中石化兩大公司負(fù)責(zé)生產(chǎn)供應(yīng),民營(yíng)企業(yè)再次被拒之門(mén)外。再比如,鐵道部2003年《鐵運(yùn)函150號(hào)令》規(guī)定,沒(méi)有中石油和中石化兩大集團(tuán)同意蓋章,各鐵路局不準(zhǔn)受理成品油運(yùn)輸業(yè)務(wù),從運(yùn)輸上也給民營(yíng)油企帶來(lái)了重重阻力。這樣的事例還有很多。不爭(zhēng)的事實(shí)是,在石油領(lǐng)域,民營(yíng)企業(yè)被束縛上了很多有形的和無(wú)形的繩索。繩索捆綁之下的民營(yíng)油企能具有多大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展空間,這已經(jīng)是一個(gè)不是問(wèn)題的問(wèn)題。所以,在“非公經(jīng)濟(jì)36條”出臺(tái)之后,盡快修改、廢除那些和“非公經(jīng)濟(jì)36條”相抵觸的文件,盡快制定出民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入石油領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則,去除束縛在民營(yíng)油企身上的各種繩索,是有關(guān)部門(mén)必須要全力解決的當(dāng)務(wù)之急。因?yàn)槲┯羞@樣,民營(yíng)企業(yè)才可能在石油領(lǐng)域獲得更公平的競(jìng)爭(zhēng)條件和更廣泛的發(fā)展空間。
兩個(gè)“新辦法”遭遇玻璃門(mén)
根據(jù)入世承諾,我國(guó)在加入W TO 5年后,將對(duì)外開(kāi)放國(guó)內(nèi)原油、成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。商務(wù)部自2007年1月1日起開(kāi)始施行了《成品油市場(chǎng)管理辦法》和《原油市場(chǎng)管理辦法》。這兩個(gè)辦法實(shí)施后,石油壟斷格局本應(yīng)該被打破,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,此舉也有望加快推進(jìn)我國(guó)石油流通領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程,培育多元化市場(chǎng)主體,逐步形成油源和經(jīng)營(yíng)主體多元化、品牌和服務(wù)差異化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。但非常遺憾,自?xún)蓚€(gè)辦法實(shí)施以來(lái),民營(yíng)石油企業(yè)沒(méi)有真正享受到“平等國(guó)民待遇”,民營(yíng)石油企業(yè)的門(mén)檻再次提高,玻璃門(mén)效應(yīng)再次擋住民營(yíng)石油企業(yè)。迫使民營(yíng)石油企業(yè)揮淚打包外嫁。據(jù)了解,目前有意收購(gòu)國(guó)內(nèi)石油流通領(lǐng)域的民營(yíng)石油企業(yè)的外國(guó)石油公司不在少數(shù),這些國(guó)外公司很希望通過(guò)兼并我們的民營(yíng)石油企業(yè)來(lái)延伸他們?cè)诟鞯貐^(qū)的銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò),造成我們由國(guó)有、民營(yíng)、外資三分天下變成國(guó)有、外資各占一半的格局。面對(duì)石油行業(yè)壟斷的現(xiàn)狀和國(guó)際石油市場(chǎng)的波動(dòng),我們應(yīng)該鼓勵(lì)更多的民營(yíng)資本進(jìn)入石油行業(yè),打破由大集團(tuán)壟斷的局面,把原油價(jià)格上漲對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響減少到最低程度。具體到當(dāng)前,應(yīng)突出做到:
1.允許有資格的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入石油領(lǐng)域。石油行業(yè)不應(yīng)受所有制形式的約束,而是要通過(guò)資本、人才、技術(shù)、環(huán)保、安全等一系列標(biāo)準(zhǔn)確立企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,使民營(yíng)企業(yè)可以參與石油行業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
2.國(guó)家要拿出幾個(gè)區(qū)塊,或?qū)⑾鄬?duì)零散的小油氣田資源,采取公開(kāi)招標(biāo)的方式尋找開(kāi)發(fā)者,鼓勵(lì)民營(yíng)石油企業(yè)參與開(kāi)發(fā)。由于成本等方面原因,國(guó)有大企業(yè)不便做的項(xiàng)目,可以交給民營(yíng)公司來(lái)做。包括石油勘探、開(kāi)采、加工以及成品油銷(xiāo)售,使民營(yíng)石油企業(yè)獲得與國(guó)有石油企業(yè)一樣的待遇。
3.理順石油大集團(tuán)和其他企業(yè)之間的關(guān)系。在循序漸進(jìn)式的開(kāi)放石油流通體制過(guò)程中,政府應(yīng)該起協(xié)調(diào)作用,科學(xué)配置政府和企業(yè)的職能,建立與市場(chǎng)相適應(yīng)的完善的監(jiān)管體系,努力實(shí)現(xiàn)共贏的格局。
4.充分放開(kāi)油源的控制權(quán),改變由石油大集團(tuán)集中批發(fā)的現(xiàn)狀,逐步放開(kāi)對(duì)原油的控制,解決非公企業(yè)進(jìn)口原油的使用和社會(huì)批發(fā)企業(yè)油源問(wèn)題,參與非國(guó)有貿(mào)易原油進(jìn)口配額的申請(qǐng)與分配,引導(dǎo)和保護(hù)民營(yíng)企業(yè)煉油廠的發(fā)展。
5.在我國(guó)對(duì)石油需求不斷增大的情況下,對(duì)石油安全問(wèn)題的呼聲也越來(lái)越高,民營(yíng)企業(yè)在區(qū)域性石油安全中正發(fā)揮著重要作用。在當(dāng)前國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新形勢(shì)下,單靠少數(shù)大的國(guó)有企業(yè)保證國(guó)家石油安全是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。放手讓這支龐大的民營(yíng)石油力量走出去,從多種渠道上解決中國(guó)的能源問(wèn)題是十分必要的。
--來(lái)源:中華工商時(shí)報(bào)
石油業(yè)作為命脈性行業(yè),在當(dāng)前面臨著要不要開(kāi)放和怎么開(kāi)放、要不要引入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和怎么引進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院頒布的“非公經(jīng)濟(jì)36條”已正式規(guī)定,非公資本將被允許進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域。然而,事實(shí)上并非如此,民營(yíng)石油企業(yè)的生存狀況并沒(méi)有太大的改觀,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)即便是進(jìn)入了石油行業(yè),開(kāi)放的問(wèn)題仍然得不到解決
體制上的壟斷之痛
石油作為一種能源,是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。
由于歷史原因和現(xiàn)實(shí)原因,中國(guó)的石油體制基本上處于高度壟斷狀態(tài)。我國(guó)石油流通體制早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,全部石油及產(chǎn)品納入國(guó)家綜合平衡計(jì)劃,實(shí)行統(tǒng)一分配,分級(jí)管理,在國(guó)內(nèi)形成統(tǒng)一的石油購(gòu)銷(xiāo)渠道,處于嚴(yán)格的計(jì)劃控制階段;1979年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)原石油部實(shí)行產(chǎn)量包干政策,規(guī)定石油超產(chǎn)和節(jié)約部分,可以按當(dāng)時(shí)國(guó)際價(jià)格出售,其差額用于石油勘探和開(kāi)發(fā),從此,石油流通體制出現(xiàn)了計(jì)劃與市場(chǎng)雙軌并存的局面;1990年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于改革原油、成品油流通體制的意見(jiàn)》,加強(qiáng)對(duì)原油、成品油生產(chǎn)、流通的宏觀管理,至此,石油流通再次回到計(jì)劃軌道;1995年5月,由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委起草,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油產(chǎn)品流通秩序的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“38號(hào)文件”)之后,形成了今天的石油流通格局。
從客觀上講,石油工業(yè)需要規(guī)模經(jīng)營(yíng),國(guó)家出于對(duì)能源開(kāi)發(fā)的保護(hù),基本上將國(guó)內(nèi)所有的石油開(kāi)采和煉制都納入到中石油、中石化、中海油等大集團(tuán)旗下,形成了在政府管制下不充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)。石油開(kāi)采有中石油、中石化、中海油3家企業(yè)以及陜西地方企業(yè);石油煉制有中石油、中石化及部分地方煉油企業(yè);石油銷(xiāo)售環(huán)節(jié),中石油、中石化兩大公司負(fù)責(zé)批發(fā),中石油、中石化及部分專(zhuān)項(xiàng)用戶(hù)和社會(huì)加油站負(fù)責(zé)成品油零售。大集團(tuán)包攬了國(guó)內(nèi)全部的煉油能力后,形成了對(duì)成品油供應(yīng)渠道的完全控制,即:行業(yè)壟斷。為此,我國(guó)石油在體制上一直受壟斷之痛。
如今,石油大集團(tuán)強(qiáng)調(diào)上下游一體化、產(chǎn)供銷(xiāo)一體化、內(nèi)外貿(mào)一體化,在石油產(chǎn)品銷(xiāo)售上實(shí)行內(nèi)部?jī)r(jià)格,刻意保持上中游以至省級(jí)以上一級(jí)批發(fā)部門(mén)的高價(jià)獲取盈利,讓二級(jí)批發(fā)和零售微利甚至虧損。目前的這種石油流通格局,被業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)為“缺乏管理的行政性壟斷”。而西方國(guó)家的壟斷企業(yè),往往是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取的,而我國(guó)的石油壟斷,則不是通過(guò)充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的,而是行政性壟斷、自然行政的壟斷,沒(méi)有核心的比較優(yōu)勢(shì)。
這種行政壟斷色彩濃厚的石油流通體制,形成國(guó)際市場(chǎng)石油價(jià)格越高我們進(jìn)口越多,價(jià)格下跌反而減少進(jìn)口的怪現(xiàn)象。更為嚴(yán)重的是,國(guó)內(nèi)一年需進(jìn)口近3億噸的石油消費(fèi),這樣巨大的市場(chǎng)容量,還形不成自己國(guó)家的石油產(chǎn)品價(jià)格,反而受?chē)?guó)際石油價(jià)格左右,承受價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn),因此,我國(guó)石油安全的最大風(fēng)險(xiǎn)不是供給不足,而是市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn),這從一個(gè)側(cè)面凸顯我國(guó)石油市場(chǎng)流通體制的弊端。
雖然,國(guó)務(wù)院在2005年2月正式發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“非公經(jīng)濟(jì)36條”)后,非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入石油勘查開(kāi)發(fā)受到鼓勵(lì),但在生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售過(guò)程中,民營(yíng)企業(yè)難以和石油大集團(tuán)公司形成競(jìng)爭(zhēng),特別是在短期內(nèi),行業(yè)壟斷格局難以改變。事實(shí)已經(jīng)證明,行業(yè)壟斷使得企業(yè)經(jīng)營(yíng)沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)壓力,行業(yè)壟斷缺乏改善經(jīng)營(yíng)管理、降低生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)成本、提高資源利用效益的主動(dòng)性,給市場(chǎng)和企業(yè)內(nèi)部的管理帶來(lái)一系列的問(wèn)題和隱患。
同時(shí),由于石油大集團(tuán)的“油老大”占有了幾乎我國(guó)全部石油開(kāi)采和煉制權(quán),卻經(jīng)常“占而不采”,年勘探投入只有標(biāo)準(zhǔn)要求的一半左右;而有資金和動(dòng)力的其他企業(yè),卻又被排斥在外,結(jié)果使得國(guó)內(nèi)勘探和開(kāi)發(fā)新的油田進(jìn)展緩慢,進(jìn)一步加劇了石油資源的供給不足。另外,由于它們壟斷著國(guó)內(nèi)市場(chǎng),進(jìn)口油源是對(duì)國(guó)內(nèi)油源的競(jìng)爭(zhēng),所以在國(guó)際油價(jià)較低時(shí)就更沒(méi)動(dòng)力進(jìn)口石油產(chǎn)品;而國(guó)際油價(jià)越高,就越有進(jìn)口動(dòng)力,從而出現(xiàn)油價(jià)越高越買(mǎi)的荒誕現(xiàn)象。事實(shí)已經(jīng)證明,行業(yè)壟斷已經(jīng)成為制約民營(yíng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要因素,已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的障礙。
民營(yíng)石油企業(yè)想發(fā)展困難重重
面對(duì)能源的持續(xù)緊張、油價(jià)的不斷攀升以及大型跨國(guó)石油公司對(duì)中國(guó)石油市場(chǎng)的虎視眈眈,如何保證石油在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中持續(xù)不斷的供應(yīng),是有關(guān)部門(mén)必須面對(duì)的重大課題。政府相關(guān)部門(mén)在加速培育中國(guó)大型國(guó)有石油企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí),更應(yīng)加大力度對(duì)內(nèi)開(kāi)放,讓民營(yíng)石油企業(yè)獲得生存、發(fā)展、壯大的機(jī)會(huì),這對(duì)提升中國(guó)石油企業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力,保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全,是非常重要的。
石油業(yè)作為命脈性行業(yè),在當(dāng)前面臨著要不要開(kāi)放和怎么開(kāi)放、要不要引入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和怎么引進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院頒布的“非公經(jīng)濟(jì)36條”已正式規(guī)定,非公資本將被允許進(jìn)入電力、電信、鐵路、民航、石油等壟斷行業(yè)和領(lǐng)域。然而,事實(shí)上并非如此,民營(yíng)石油企業(yè)的生存狀況并沒(méi)有太大的改觀,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)即便是進(jìn)入了石油行業(yè),開(kāi)放的問(wèn)題仍然得不到解決。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)之后,所面臨的體制性障礙問(wèn)題仍很突出,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不充分仍然造成民營(yíng)經(jīng)濟(jì)不斷出現(xiàn)的“投資觸礁”;特別是進(jìn)入石油這一領(lǐng)域,將面臨比其他壟斷行業(yè)更為嚴(yán)峻的體制性障礙。所以,簡(jiǎn)單地呼吁發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)是不夠的,解決問(wèn)題的根本是必須去除明顯阻礙民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大障礙,即存在于基礎(chǔ)上游領(lǐng)域的,行政性、中央級(jí)的巨大壟斷。對(duì)于石油行業(yè)來(lái)說(shuō),就要全面、積極而穩(wěn)妥地改革中國(guó)現(xiàn)行的石油體制。國(guó)有壟斷狀況不打破,鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)的“意見(jiàn)”是沒(méi)有辦法實(shí)施的,而政府行政性權(quán)力不限制的話(huà),也同樣沒(méi)辦法實(shí)施。
目前我國(guó)加油站總數(shù)大約8萬(wàn)個(gè),其中約4萬(wàn)個(gè)系民營(yíng)加油站。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前我國(guó)加油能力的40%、油品倉(cāng)儲(chǔ)能力的60%、煉油能力的20%均來(lái)自民營(yíng)石油企業(yè)。石油行業(yè)屬于資金密集型產(chǎn)業(yè),民企進(jìn)入油市存在很多問(wèn)題,一是政策上只是明確了民營(yíng)企業(yè)可以參與,但參與的規(guī)則和民營(yíng)企業(yè)扮演的具體角色都還不清楚,在產(chǎn)業(yè)政策上也遇到了一些障礙。二是民營(yíng)企業(yè)在進(jìn)入、資質(zhì)審查、經(jīng)營(yíng)等多方面碰到一系列問(wèn)題。民營(yíng)油企在物資流、資金流、信息流等三方面存在缺陷,把大量的精力和資金用在搞油源、買(mǎi)油上面,而無(wú)暇顧及改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理,擴(kuò)大市場(chǎng)占有率。三是少數(shù)大公司的壟斷難以打破,民營(yíng)石油公司面臨種種考驗(yàn),形勢(shì)要求民營(yíng)企業(yè)必須改變以往單打獨(dú)斗的生產(chǎn)方式,以求得一條求生存、得發(fā)展的道路。
從現(xiàn)實(shí)情況上看,民營(yíng)石油企業(yè)的發(fā)展困難重重,首先是成品油的油源問(wèn)題,然后是成本控制,還有儲(chǔ)存油品、運(yùn)輸油品的安全問(wèn)題等,這些環(huán)節(jié)一方面需要一定的技術(shù)和設(shè)備基礎(chǔ),另一方面,民營(yíng)企業(yè)大多缺乏實(shí)力,陷入資金緊張狀態(tài),急需銀行的支持。但銀行在給予民營(yíng)石油企業(yè)信貸支持時(shí),還需從自身發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)管理的方面來(lái)放貸。民營(yíng)石油企業(yè)大多單個(gè)力量十分弱小,煉油廠多數(shù)是加工能力在100萬(wàn)噸以下的小煉油廠。這種局面,使民營(yíng)石油經(jīng)濟(jì)缺少抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。民營(yíng)石油企業(yè)的貸款問(wèn)題是銀行面臨的一個(gè)很大的問(wèn)題。這類(lèi)企業(yè)存在問(wèn)題較多,風(fēng)險(xiǎn)難以控制。企業(yè)信息披露不充分,透明度低,在市場(chǎng)油價(jià)節(jié)節(jié)升高的情況下,貸款風(fēng)險(xiǎn)也居高不下。
“非公經(jīng)濟(jì)36條”為打破壟斷開(kāi)綠燈
“非公經(jīng)濟(jì)36條”,為非公有資本進(jìn)入傳統(tǒng)壟斷領(lǐng)域,進(jìn)行商業(yè)性資源開(kāi)發(fā)開(kāi)了綠燈。對(duì)于一直渴望進(jìn)入這些壟斷領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),無(wú)疑是一場(chǎng)及時(shí)雨。這樣的及時(shí)雨對(duì)于先前那些通過(guò)不懈努力已經(jīng)進(jìn)入石油領(lǐng)域并且正在苦苦掙扎的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),有可能拯救這些企業(yè)于危難之中;而對(duì)那些正準(zhǔn)備進(jìn)入的民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),無(wú)疑為他們消除了政策上的壁壘與障礙,可以使他們比先行者節(jié)約更多的時(shí)間與精力。但是,我們也注意到,“非公經(jīng)濟(jì)36條”的規(guī)定是原則性的,它給出了民營(yíng)企業(yè)可以進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域的指導(dǎo)性意見(jiàn)。而至于具體到民營(yíng)企業(yè)如何進(jìn)入的細(xì)節(jié)性問(wèn)題,尚需要有關(guān)部門(mén)盡快拿出具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。這樣的實(shí)施細(xì)則,對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō),是更為實(shí)際的東西。因?yàn)樵诖酥埃嘘P(guān)方面出臺(tái)的若干文件,嚴(yán)重束縛著民營(yíng)企業(yè)在石油領(lǐng)域的作為。比如說(shuō),1999年原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油、成品油流通秩序的意見(jiàn)》規(guī)定的“國(guó)內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油要全部交由中石油、中石化的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng),其他企業(yè)不得批發(fā)經(jīng)營(yíng),各煉油廠一律不得自銷(xiāo),這實(shí)際上是掐住了民營(yíng)油企的脖子,意味著離開(kāi)了中石油和中石化,民營(yíng)油企將無(wú)油可賣(mài)。這就導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)擁有的加油站通常是從中
石油、中石化手中以更高的價(jià)格買(mǎi)油,在油荒的時(shí)候,甚至根本就拿不到油。東北三省民營(yíng)石油企業(yè)聯(lián)名向溫家寶總理發(fā)出求救信一事,就是這一事實(shí)的深刻寫(xiě)照。再比如說(shuō)國(guó)家發(fā)改委2004年的230號(hào)文件規(guī)定,乙醇汽油只能由中石油和中石化兩大公司負(fù)責(zé)生產(chǎn)供應(yīng),民營(yíng)企業(yè)再次被拒之門(mén)外。再比如,鐵道部2003年《鐵運(yùn)函150號(hào)令》規(guī)定,沒(méi)有中石油和中石化兩大集團(tuán)同意蓋章,各鐵路局不準(zhǔn)受理成品油運(yùn)輸業(yè)務(wù),從運(yùn)輸上也給民營(yíng)油企帶來(lái)了重重阻力。這樣的事例還有很多。不爭(zhēng)的事實(shí)是,在石油領(lǐng)域,民營(yíng)企業(yè)被束縛上了很多有形的和無(wú)形的繩索。繩索捆綁之下的民營(yíng)油企能具有多大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展空間,這已經(jīng)是一個(gè)不是問(wèn)題的問(wèn)題。所以,在“非公經(jīng)濟(jì)36條”出臺(tái)之后,盡快修改、廢除那些和“非公經(jīng)濟(jì)36條”相抵觸的文件,盡快制定出民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入石油領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則,去除束縛在民營(yíng)油企身上的各種繩索,是有關(guān)部門(mén)必須要全力解決的當(dāng)務(wù)之急。因?yàn)槲┯羞@樣,民營(yíng)企業(yè)才可能在石油領(lǐng)域獲得更公平的競(jìng)爭(zhēng)條件和更廣泛的發(fā)展空間。
兩個(gè)“新辦法”遭遇玻璃門(mén)
根據(jù)入世承諾,我國(guó)在加入W TO 5年后,將對(duì)外開(kāi)放國(guó)內(nèi)原油、成品油批發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)。商務(wù)部自2007年1月1日起開(kāi)始施行了《成品油市場(chǎng)管理辦法》和《原油市場(chǎng)管理辦法》。這兩個(gè)辦法實(shí)施后,石油壟斷格局本應(yīng)該被打破,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,此舉也有望加快推進(jìn)我國(guó)石油流通領(lǐng)域的市場(chǎng)化進(jìn)程,培育多元化市場(chǎng)主體,逐步形成油源和經(jīng)營(yíng)主體多元化、品牌和服務(wù)差異化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。但非常遺憾,自?xún)蓚€(gè)辦法實(shí)施以來(lái),民營(yíng)石油企業(yè)沒(méi)有真正享受到“平等國(guó)民待遇”,民營(yíng)石油企業(yè)的門(mén)檻再次提高,玻璃門(mén)效應(yīng)再次擋住民營(yíng)石油企業(yè)。迫使民營(yíng)石油企業(yè)揮淚打包外嫁。據(jù)了解,目前有意收購(gòu)國(guó)內(nèi)石油流通領(lǐng)域的民營(yíng)石油企業(yè)的外國(guó)石油公司不在少數(shù),這些國(guó)外公司很希望通過(guò)兼并我們的民營(yíng)石油企業(yè)來(lái)延伸他們?cè)诟鞯貐^(qū)的銷(xiāo)售網(wǎng)絡(luò),造成我們由國(guó)有、民營(yíng)、外資三分天下變成國(guó)有、外資各占一半的格局。面對(duì)石油行業(yè)壟斷的現(xiàn)狀和國(guó)際石油市場(chǎng)的波動(dòng),我們應(yīng)該鼓勵(lì)更多的民營(yíng)資本進(jìn)入石油行業(yè),打破由大集團(tuán)壟斷的局面,把原油價(jià)格上漲對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響減少到最低程度。具體到當(dāng)前,應(yīng)突出做到:
1.允許有資格的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入石油領(lǐng)域。石油行業(yè)不應(yīng)受所有制形式的約束,而是要通過(guò)資本、人才、技術(shù)、環(huán)保、安全等一系列標(biāo)準(zhǔn)確立企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,使民營(yíng)企業(yè)可以參與石油行業(yè)各個(gè)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
2.國(guó)家要拿出幾個(gè)區(qū)塊,或?qū)⑾鄬?duì)零散的小油氣田資源,采取公開(kāi)招標(biāo)的方式尋找開(kāi)發(fā)者,鼓勵(lì)民營(yíng)石油企業(yè)參與開(kāi)發(fā)。由于成本等方面原因,國(guó)有大企業(yè)不便做的項(xiàng)目,可以交給民營(yíng)公司來(lái)做。包括石油勘探、開(kāi)采、加工以及成品油銷(xiāo)售,使民營(yíng)石油企業(yè)獲得與國(guó)有石油企業(yè)一樣的待遇。
3.理順石油大集團(tuán)和其他企業(yè)之間的關(guān)系。在循序漸進(jìn)式的開(kāi)放石油流通體制過(guò)程中,政府應(yīng)該起協(xié)調(diào)作用,科學(xué)配置政府和企業(yè)的職能,建立與市場(chǎng)相適應(yīng)的完善的監(jiān)管體系,努力實(shí)現(xiàn)共贏的格局。
4.充分放開(kāi)油源的控制權(quán),改變由石油大集團(tuán)集中批發(fā)的現(xiàn)狀,逐步放開(kāi)對(duì)原油的控制,解決非公企業(yè)進(jìn)口原油的使用和社會(huì)批發(fā)企業(yè)油源問(wèn)題,參與非國(guó)有貿(mào)易原油進(jìn)口配額的申請(qǐng)與分配,引導(dǎo)和保護(hù)民營(yíng)企業(yè)煉油廠的發(fā)展。
5.在我國(guó)對(duì)石油需求不斷增大的情況下,對(duì)石油安全問(wèn)題的呼聲也越來(lái)越高,民營(yíng)企業(yè)在區(qū)域性石油安全中正發(fā)揮著重要作用。在當(dāng)前國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新形勢(shì)下,單靠少數(shù)大的國(guó)有企業(yè)保證國(guó)家石油安全是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。放手讓這支龐大的民營(yíng)石油力量走出去,從多種渠道上解決中國(guó)的能源問(wèn)題是十分必要的。
--來(lái)源:中華工商時(shí)報(bào)