從《能源法》的設(shè)計上看，除了市場化原則的確立之外，仍然保留了政府調(diào)控的充分空間
12月3日國家能源辦正式對外公布《能源法(征求意見稿)》，這讓人們再次嗅到了能源產(chǎn)品價格上漲的味道。
因為，根據(jù)《能源法》征求意見稿表述，政府將建立一個反映能源市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的，以市場導(dǎo)向為主的能源價格形成機制。
然而，目前中國國內(nèi)能源價格，特別是成品油價格，遠(yuǎn)未與國際市場價格接軌。不僅如此，根據(jù)統(tǒng)計，目前在國內(nèi)加油站每加1升油，就有近半升是用進(jìn)口原油加工。
而國際原油價格已然逼近每桶100美元的天價，國內(nèi)國際油價在國家發(fā)改委的計劃價格體制下，保持著不小的倒掛差額。
可以想象，在成品油價格進(jìn)入市場定價之后，不改變國內(nèi)供油、煉油、批發(fā)、零售現(xiàn)狀的情況下，倒掛差額傳導(dǎo)到零售市場上，所帶來的必定是價格的大漲。
國家能源辦副主任徐錠明表示，雖然已取得階段性成果，但由于《能源法》牽扯眾多部門，很多問題仍面臨爭議，向社會公開征求意見，進(jìn)一步修改后爭取年底形成送審稿報國務(wù)院。
市場化與漲價擔(dān)憂
盡管國際原油價格持續(xù)上漲，但目前這種漲價影響還沒有完全反映到國內(nèi)市場。對此，國家發(fā)改委已經(jīng)明確表示，要逐步使資源性產(chǎn)品價格真正反映資源的稀缺程度、供求關(guān)系和環(huán)境成本。
于是，在今年11月1日，發(fā)改委將成品油價格上調(diào)了近10%，但發(fā)改委仍然只能督促兩大國有煉油商(中石油、中石化)，采取提高成品油產(chǎn)量、推遲煉油裝置檢修時間以及增加燃油進(jìn)口量之類的辦法，來保證國內(nèi)市場的燃油供應(yīng)。
中國物流信息中心高級經(jīng)濟(jì)師陳秀芝認(rèn)為，現(xiàn)在兩大石油公司進(jìn)口的成品油，每噸要虧不少錢，進(jìn)口越多虧損越大，不解決價格接軌問題，“油荒”還會出現(xiàn)。
而且，在國內(nèi)成品油價格整體上漲10%之后，直接影響到運輸費用，因此給各個產(chǎn)業(yè)造成的沖擊已非常明顯。
以鋼材出口為例，其原料鐵礦石每噸的海運費已經(jīng)超過了礦石的成本價，陸運費成本也越來越高。如果油價的價格體制與國際市場接軌，短期內(nèi)出現(xiàn)的油價上漲，顯然影響面極廣。
不僅是油，電的矛盾同樣存在。在電力行業(yè)中，從成本來說，居民用電的成本要比工業(yè)用電的成本高。但國家一直執(zhí)行居民用電遠(yuǎn)低于工業(yè)用電的政策，也就是用工業(yè)用電補貼居民用電。
對此值得注意的是，在《能源法(征求意見稿)》中，提出“市場導(dǎo)向為主”的同時，也接受政府仍保留有一定調(diào)節(jié)權(quán)限，諸如對石油、天然氣以及電網(wǎng)等能源輸送管網(wǎng)的輸送價格等。
看來，政府還是會一定程度保留能源價格的調(diào)控權(quán)，不會完全交由市場因素來決定。
廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心教授林伯強表示，征求意見稿中沒有提到能源價格市場化的時間表，讓能源價格市場化進(jìn)程看起來遙遠(yuǎn)，這是意見稿的一個缺陷。但它也展示了一個信息，就是國家以法律的形式，把能源定價市場化的原則已經(jīng)確定下來。
亟需理順的關(guān)系
《能源法》的制定面臨著巨大挑戰(zhàn)，《能源法》與能源體制的關(guān)系、能源領(lǐng)域的改革、能源法律與政策的邊界、能源立法的創(chuàng)新性與可行性，還有如何協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)與公共需求，等等這些，無一不是《能源法》未出世就面臨的難題。
在《能源法》起草專家組常駐專家肖國興看來，《能源法》框架其實就是要解決一個問題，能源管理及利潤的公平分配。然而，在復(fù)雜的格局之下，分配顯然公平難求。
根據(jù)《能源法(征求意見稿)》的規(guī)定，將進(jìn)一步放寬對民營資本進(jìn)入能源領(lǐng)域的限制，就此看來能源投資產(chǎn)權(quán)多元化已不存懸念。
但在油氣資源勘查領(lǐng)域，能源企業(yè)卻要求抬高準(zhǔn)入門檻，中石油有關(guān)人士就提出，譬如對油頁巖、煤層氣的開采設(shè)定門檻。而起草專家組副組長葉榮泗也表示，雖然國家控股不能越搞越大，但在能源價格形成機制尚未理順的情況下，民間資本缺乏進(jìn)入能源領(lǐng)域的動力。
在《能源法》起草專家組看來，油氣上游勘探高科技、高回報的特點注定了其高風(fēng)險、高投資，也就是說它并不像煤炭行業(yè)一樣進(jìn)入門檻低，整個行業(yè)表現(xiàn)得效率低下。因此，需要在法律上鼓勵上游加快勘探開發(fā)投入，提高效率，突破資源瓶頸。于是在立法原則上，要求突破原有的國有公司壟斷格局，在能源產(chǎn)業(yè)鏈的上游“適當(dāng)”引入競爭。
對接《能源法》框架
早在原能源部成立之時(1988年)，就曾隨之啟動了能源法體系建設(shè)的研究。當(dāng)時主要意見認(rèn)為既要搞能源基本法，同時也要搞電力法、煤炭法、石油天然氣法等單行法。因此，在1993年能源部解散后，成立了各個能源專業(yè)部門。此后《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》等四部單行法陸續(xù)出臺。
但伴隨著單行法的出臺，以及1998年各能源專業(yè)部門的相繼撤銷，反而使得能源管理更加分散，能源法的起草更是擱淺至今。中國法學(xué)會能源法研究會秘書長吳鐘瑚表示，既有的能源法規(guī)具有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)體制特點，壟斷性行政管理多。
據(jù)悉，目前能源領(lǐng)域已經(jīng)出臺的法律法規(guī)，除了今年年初通過的《可再生能源法》外，其他《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》以及一大批相關(guān)行政法規(guī)和地方法規(guī)，也都將根據(jù)《能源法》框架重新修訂。
2005年11月，國家發(fā)改委能源局曾召開石油天然氣立法工作會，希望盡快出臺一部石油天然氣法。然而，與《能源法》一樣，目前《石油天然氣法》的起草工作仍處于前期研究階段。國家發(fā)改委僅僅是通過今年8月30日實施的《天然氣利用政策》，來緩解天然氣的供需矛盾，優(yōu)化天然氣使用結(jié)構(gòu)。顯然，《石油天然氣法》也與其他單行法一樣，面臨著與《能源法》框架的對接。
正如國家能源辦戰(zhàn)略規(guī)劃組何勇健所稱，《能源法》是能源行業(yè)“小憲法”，如若沒有基礎(chǔ)性的《能源法》，單行法律的起草與修訂進(jìn)展都將十分緩慢。
成立能源部
可以說，成立能源部的聲音伴隨《能源法》立法工作的全過程，而《能源法》征求意見稿所言設(shè)立“國務(wù)院能源主管部門”，被認(rèn)為是成立能源部的信號。
從《能源法》的起草進(jìn)程判斷，估計要等2008年新一屆政府換屆完成、機構(gòu)編制確定之后，正式的《能源法》才有希望完成并向社會公布。因此，明年3月份也被視為設(shè)立能源部的底限。畢竟，如若趕不上2008年政府換屆的時機，成立能源部可能至少要再等五年。
12月6日，國家能源專家咨詢委員會成立。這一機構(gòu)被稱為國家能源問題的“智囊團(tuán)”機構(gòu)。中國煤炭工業(yè)協(xié)會第一副會長濮洪九表示，成立專家咨詢委員會的目的，是為國家能源方面的決策提供咨詢工作，首批委員會成員由包括兩院院士在內(nèi)的40位中國能源領(lǐng)域高級專家組成。它的成立，事實上是為將要成立的能源部預(yù)熱。
據(jù)本刊記者了解，能源法第一稿中曾提出過“能源主管部門”和“能源監(jiān)管機構(gòu)”兩個能源監(jiān)管主體，并分別規(guī)定了兩個部門的職責(zé)，大致表達(dá)了兩部門分治的前景。但到了第二稿，“能源監(jiān)管機構(gòu)”提法消失，管理主體僅為“國務(wù)院能源主管部門”。
對能源部的職責(zé)，從目前的規(guī)定來看，大致是一個從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性政府部門，它將不直接管理能源企業(yè)的生產(chǎn)工作。
因此，從當(dāng)前的《能源法》框架設(shè)計上看，除了市場化原則的確立之外，仍然保留了政府調(diào)控的充分空間。
12月3日國家能源辦正式對外公布《能源法(征求意見稿)》，這讓人們再次嗅到了能源產(chǎn)品價格上漲的味道。
因為，根據(jù)《能源法》征求意見稿表述，政府將建立一個反映能源市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本的，以市場導(dǎo)向為主的能源價格形成機制。
然而，目前中國國內(nèi)能源價格，特別是成品油價格，遠(yuǎn)未與國際市場價格接軌。不僅如此，根據(jù)統(tǒng)計，目前在國內(nèi)加油站每加1升油，就有近半升是用進(jìn)口原油加工。
而國際原油價格已然逼近每桶100美元的天價，國內(nèi)國際油價在國家發(fā)改委的計劃價格體制下，保持著不小的倒掛差額。
可以想象，在成品油價格進(jìn)入市場定價之后，不改變國內(nèi)供油、煉油、批發(fā)、零售現(xiàn)狀的情況下，倒掛差額傳導(dǎo)到零售市場上，所帶來的必定是價格的大漲。
國家能源辦副主任徐錠明表示，雖然已取得階段性成果，但由于《能源法》牽扯眾多部門，很多問題仍面臨爭議，向社會公開征求意見，進(jìn)一步修改后爭取年底形成送審稿報國務(wù)院。
市場化與漲價擔(dān)憂
盡管國際原油價格持續(xù)上漲，但目前這種漲價影響還沒有完全反映到國內(nèi)市場。對此，國家發(fā)改委已經(jīng)明確表示，要逐步使資源性產(chǎn)品價格真正反映資源的稀缺程度、供求關(guān)系和環(huán)境成本。
于是，在今年11月1日，發(fā)改委將成品油價格上調(diào)了近10%，但發(fā)改委仍然只能督促兩大國有煉油商(中石油、中石化)，采取提高成品油產(chǎn)量、推遲煉油裝置檢修時間以及增加燃油進(jìn)口量之類的辦法，來保證國內(nèi)市場的燃油供應(yīng)。
中國物流信息中心高級經(jīng)濟(jì)師陳秀芝認(rèn)為，現(xiàn)在兩大石油公司進(jìn)口的成品油，每噸要虧不少錢，進(jìn)口越多虧損越大，不解決價格接軌問題，“油荒”還會出現(xiàn)。
而且，在國內(nèi)成品油價格整體上漲10%之后，直接影響到運輸費用，因此給各個產(chǎn)業(yè)造成的沖擊已非常明顯。
以鋼材出口為例，其原料鐵礦石每噸的海運費已經(jīng)超過了礦石的成本價，陸運費成本也越來越高。如果油價的價格體制與國際市場接軌，短期內(nèi)出現(xiàn)的油價上漲，顯然影響面極廣。
不僅是油，電的矛盾同樣存在。在電力行業(yè)中，從成本來說，居民用電的成本要比工業(yè)用電的成本高。但國家一直執(zhí)行居民用電遠(yuǎn)低于工業(yè)用電的政策，也就是用工業(yè)用電補貼居民用電。
對此值得注意的是，在《能源法(征求意見稿)》中，提出“市場導(dǎo)向為主”的同時，也接受政府仍保留有一定調(diào)節(jié)權(quán)限，諸如對石油、天然氣以及電網(wǎng)等能源輸送管網(wǎng)的輸送價格等。
看來，政府還是會一定程度保留能源價格的調(diào)控權(quán)，不會完全交由市場因素來決定。
廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心教授林伯強表示，征求意見稿中沒有提到能源價格市場化的時間表，讓能源價格市場化進(jìn)程看起來遙遠(yuǎn)，這是意見稿的一個缺陷。但它也展示了一個信息，就是國家以法律的形式，把能源定價市場化的原則已經(jīng)確定下來。
亟需理順的關(guān)系
《能源法》的制定面臨著巨大挑戰(zhàn)，《能源法》與能源體制的關(guān)系、能源領(lǐng)域的改革、能源法律與政策的邊界、能源立法的創(chuàng)新性與可行性，還有如何協(xié)調(diào)不同利益集團(tuán)與公共需求，等等這些，無一不是《能源法》未出世就面臨的難題。
在《能源法》起草專家組常駐專家肖國興看來，《能源法》框架其實就是要解決一個問題，能源管理及利潤的公平分配。然而，在復(fù)雜的格局之下，分配顯然公平難求。
根據(jù)《能源法(征求意見稿)》的規(guī)定，將進(jìn)一步放寬對民營資本進(jìn)入能源領(lǐng)域的限制，就此看來能源投資產(chǎn)權(quán)多元化已不存懸念。
但在油氣資源勘查領(lǐng)域，能源企業(yè)卻要求抬高準(zhǔn)入門檻，中石油有關(guān)人士就提出，譬如對油頁巖、煤層氣的開采設(shè)定門檻。而起草專家組副組長葉榮泗也表示，雖然國家控股不能越搞越大，但在能源價格形成機制尚未理順的情況下，民間資本缺乏進(jìn)入能源領(lǐng)域的動力。
在《能源法》起草專家組看來，油氣上游勘探高科技、高回報的特點注定了其高風(fēng)險、高投資，也就是說它并不像煤炭行業(yè)一樣進(jìn)入門檻低，整個行業(yè)表現(xiàn)得效率低下。因此，需要在法律上鼓勵上游加快勘探開發(fā)投入，提高效率，突破資源瓶頸。于是在立法原則上，要求突破原有的國有公司壟斷格局，在能源產(chǎn)業(yè)鏈的上游“適當(dāng)”引入競爭。
對接《能源法》框架
早在原能源部成立之時(1988年)，就曾隨之啟動了能源法體系建設(shè)的研究。當(dāng)時主要意見認(rèn)為既要搞能源基本法，同時也要搞電力法、煤炭法、石油天然氣法等單行法。因此，在1993年能源部解散后，成立了各個能源專業(yè)部門。此后《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》等四部單行法陸續(xù)出臺。
但伴隨著單行法的出臺，以及1998年各能源專業(yè)部門的相繼撤銷，反而使得能源管理更加分散，能源法的起草更是擱淺至今。中國法學(xué)會能源法研究會秘書長吳鐘瑚表示，既有的能源法規(guī)具有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)體制特點，壟斷性行政管理多。
據(jù)悉，目前能源領(lǐng)域已經(jīng)出臺的法律法規(guī)，除了今年年初通過的《可再生能源法》外，其他《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》以及一大批相關(guān)行政法規(guī)和地方法規(guī)，也都將根據(jù)《能源法》框架重新修訂。
2005年11月，國家發(fā)改委能源局曾召開石油天然氣立法工作會，希望盡快出臺一部石油天然氣法。然而，與《能源法》一樣，目前《石油天然氣法》的起草工作仍處于前期研究階段。國家發(fā)改委僅僅是通過今年8月30日實施的《天然氣利用政策》，來緩解天然氣的供需矛盾，優(yōu)化天然氣使用結(jié)構(gòu)。顯然，《石油天然氣法》也與其他單行法一樣，面臨著與《能源法》框架的對接。
正如國家能源辦戰(zhàn)略規(guī)劃組何勇健所稱，《能源法》是能源行業(yè)“小憲法”，如若沒有基礎(chǔ)性的《能源法》，單行法律的起草與修訂進(jìn)展都將十分緩慢。
成立能源部
可以說，成立能源部的聲音伴隨《能源法》立法工作的全過程，而《能源法》征求意見稿所言設(shè)立“國務(wù)院能源主管部門”，被認(rèn)為是成立能源部的信號。
從《能源法》的起草進(jìn)程判斷，估計要等2008年新一屆政府換屆完成、機構(gòu)編制確定之后，正式的《能源法》才有希望完成并向社會公布。因此，明年3月份也被視為設(shè)立能源部的底限。畢竟，如若趕不上2008年政府換屆的時機，成立能源部可能至少要再等五年。
12月6日，國家能源專家咨詢委員會成立。這一機構(gòu)被稱為國家能源問題的“智囊團(tuán)”機構(gòu)。中國煤炭工業(yè)協(xié)會第一副會長濮洪九表示，成立專家咨詢委員會的目的，是為國家能源方面的決策提供咨詢工作，首批委員會成員由包括兩院院士在內(nèi)的40位中國能源領(lǐng)域高級專家組成。它的成立，事實上是為將要成立的能源部預(yù)熱。
據(jù)本刊記者了解，能源法第一稿中曾提出過“能源主管部門”和“能源監(jiān)管機構(gòu)”兩個能源監(jiān)管主體，并分別規(guī)定了兩個部門的職責(zé)，大致表達(dá)了兩部門分治的前景。但到了第二稿，“能源監(jiān)管機構(gòu)”提法消失，管理主體僅為“國務(wù)院能源主管部門”。
對能源部的職責(zé)，從目前的規(guī)定來看，大致是一個從事宏觀管理和統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性政府部門，它將不直接管理能源企業(yè)的生產(chǎn)工作。
因此，從當(dāng)前的《能源法》框架設(shè)計上看，除了市場化原則的確立之外，仍然保留了政府調(diào)控的充分空間。
